• Hans-Joachim Vergau
  
  

Hans-Joachim Vergau
[Der Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.]

Botschafter, Auswärtiges Amt

1.) Unter "Krieg" verstehe ich hier die strittige Auseinandersetzung zwischen erheblichen Gruppen unter Anwendung massiver physischer Gewalt. Dazu gehören die großen ethno-sozialen Konflikte, die gegenwärtig mit Waffen ausgetragen werden. Sie bringen Tod und Zerstörung wie klassische Kriege.

2.) Zum Frieden gehört mehr als die Abwesenheit dieser konkreten Form des Krieges. Es herrscht - zumindest zunächst - kein Krieg, wenn eine Region durch Emissionen aus defekten Kernkraftwerken mit Gift überzogen wird, wenn Hunger die Bevölkerung in die Flucht und damit in regionale Destabilisierung treibt, wenn ethnisch-nationalistischer Größenwahn ausbricht, wenn illegal ABC-Waffen produziert, exportiert oder erworben werden, oder wenn eine Diktatur die eigene Bevölkerung unterdrückt und die Nachbarn in Alarmbereitschaft hält. Erfahrungsgemäß sind dies alles aber Situationen, aus denen Auseinandersetzungen mit bewaffneter Gewalt, also Kriege, entstehen.

3.) Mit Recht wenden wir große Mühe auf, um diese und andere Kriegsursachen zu analysieren, ihrer Entstehung auf den Grund zu gehen, um Wege wenigstens zu ihrer Abmilderung, möglichst zu ihrer Behebung zu entwickeln. Geht es um Frieden und Sicherheit, so hat also die Frage Priorität, welche grundlegenden Reformen innerhalb der westlichen Gesellschaften in den Nachfolgestaaten kommunistischer Regime und in den Entwicklungsländern vorangetrieben werden müssen, und wie die Beziehungen zwischen diesen drei Faktoren neu gestaltet werden müssen, um zu dauerhaften Lebensgrundlagen zu finden, die für alle möglichst akzeptabel sind.

4.) Zu diesem Programm gibt es keine Alternative. Wir wissen, daß Fortschritte bestenfalls langsam zu erreichen sind. Der Vorrang einer konzentrierten Politik im Kampf um diese Fortschritte sollte uns nicht von der Verantwortung ablenken, die aus der Realität erwächst, daß vorläufig jedenfalls weltweit kriegsträchtige Situationen fortbestehen oder neu aufkommen und daß die damit konfrontierten Menschen nicht auf den Erfolg der Reformen warten können. Mit dieser konkreten Verantwortung, also einem gegenüber dem großen Entwurf der grundlegenden weltweiten Befriedung eher bescheidenen Thema, möchte ich mich befassen.

5.) Wir wissen, daß wir ein vitales eigenes Interesse daran haben, gewaltsame Konflikte zu verhüten, gleichgültig wo sie auftreten.

Heute heißt die Region, in der wir leben, Erde. Die Interdependenz aller ihrer Teile bewirkt, daß schwerwiegende Erschütterungen der Stabilität - in welchem Teil auch immer - unsere eigene Sicherheit unmittelbar berühren können. Aus dieser Erkenntnis folgt, daß wir ein vitales Interesse daran haben, Konflikten nicht zuzuschauen, bis ihre destruktiven Auswirkungen die Stabilität in Deutschland selbst unmittelbar bedrohen, sondern daß wir in der Lage sein müssen, zur Herstellung des Friedens und der Sicherheit am Ursprung des Konflikts einzugreifen.

Eine dogmatische Sperre gegen jede Art NATO-Einsatz außerhalb des Bündnisgebiets entspricht nicht mehr den deutschen Sicherheitsinteressen. Ob als Partner in der NATO, in der WEU oder künftig im KSZE-Verbund - Deutschland wird sich wie die anderen der Realität zu stellen haben, daß heute die potentiellen Gefahrenquellen weltweit auftreten und eine verantwortliche Sicherheitspolitik sich nicht mehr darauf beschränken darf, nur die territoriale Verteidigung eines bestimmten geographischen Umfelds zu planen. Im übrigen erweist es sich angesichts der medienbestimmten öffentlichen Meinung westlicher Gesellschaften als schwierig, sich ausweitenden menschlichen Katastrophen tatenlos zuzuschauen. Hierin liegt einer der, wenn nicht der wesentliche Grund für die - wie immer zu bewertenden - Interventionen der USA in Somalia, Ruanda und Bosnien.

6.) An einem internationalen Bereitschaftsdienst zur Krisenbewältigung führt nichts vorbei. Das wußten die Gründer der Vereinten Nationen (VN), als sie in der Charta die Kapitel VI (Priorität politischer Lösungen, vorbeugende Diplomatie), Kapitel VII (obligatorische Zwangsmaßnahmen) und Kapitel VIII (primäre Verantwortung von Regionalorganisationen; das Eingreifen der VN selbst war eigentlich nur als subsidiäres Mittel gedacht) beschlossen haben. Sie gingen ganz realistisch davon aus, daß bis auf weiteres ständige Arbeit notwendig ist, um Konflikten vorzubeugen und daß es - wie ja selbst innerhalb eines demokratischen und sozial relativ ausgeglichenen Staates - der "Polizei" bedarf, um Saboteure der friedlichen Entwicklung abzuschrecken oder ihnen Einhalt zu gebieten.

7.) Es ist nicht sehr originell, heute an mehreren Stellen das Versagen der VN-Instrumente nachzuweisen und daraus zu folgern, diese Institution sei nicht zu gebrauchen. Wer das meint, muß etwas Besseres vorschlagen. Ich sehe einen solchen Vorschlag bisher nicht.

Erstens hat die VN beachtliche Erfolge vorzuweisen. Im Bereich der Menschen- und Bürgerrechte haben ihre Instrumente wesentlich zu Helsinki und damit dem Abgang der kommunistischen Regime beigetragen. Nur dank der VN kann Apartheid bisher ohne den ganz großen Bürger- oder Regionalkrieg angegangen werden. Namibia ist das erfreuliche Beispiel einer vorbeugenden Anwendung des Kapitels VII. Den achtjährigen Krieg zwischen Iran und Irak konnte der Sicherheitsrat 1988 durch einen Waffenstillstand zum Stehen bringen.

Zweitens sind die offensichtlichen Schwierigkeiten von heute nicht auf einen Fehler in der Charta zurückzuführen, sondern überwiegend auf das Verhalten der Akteure im Sicherheitsrat. Sie müssen aus einem Fall wie Angola lernen, daß die Investition für einen demokratischen Wahlprozeß nicht ausreicht, sondern daß bei befriedetem Umfeld ausreichende Starthilfen für einen neuen Staatsaufbau sowohl an effizienten Ordnungskräften als auch an längerfristiger wirtschaftlicher und sozialer Hilfe geleistet werden müssen. Der Jugoslawien-Konflikt war so absehbar, daß von vornherein eine massive Stationierung von Friedenstruppen mit einem jeden Aggressor abschreckenden Mandat nach Kapitel VII in den neuralgischen Bereichen geboten war, und es ist auch heute mehr als problematisch, daß weder im Kosovo noch in Mazedonien in diesem Sinne ausreichende Friedenstruppen stehen. Der Sicherheitsrat hat kein sinnvolles Schutzmandat gemäß Kapitel VIII an die NATO zustande gebracht, und eine geeignete Regionalorganisation steht nicht zur Verfügung. Das Unterlassen eines der Gefahrenlage angemessenen Mandats an den Generalsekretär zu einer generellen VN-Intervention ist immer wieder ganz wesentlich auf Budgetsorgen zurückzuführen, obwohl die Erfahrung doch lehrt, daß einmal ausgebrochene Konflikte ein Vielfaches kosten.

Wir haben keinen Ersatz für die VN zur Hand, und darauf zu setzen, halte ich für unrealistisch. Um Kriege zu verhindern, muß die internationale Gemeinschaft alles tun, um den VN-Mechanismus zur Krisenbewältigung voll funktionsfähig zu machen.

8.) An dieser Stelle ist auf das Verhältnis von militärischen und nichtmilitärischen Mitteln bei der Friedenssicherung einzugehen.

"Blauhelme" im herkömmlichen Sinne sind Truppen unter VN-Kommando mit einem Mandat des Sicherheitsrats, in einem Konflikt eine überwachende und helfende Rolle zu übernehmen im Einvernehmen mit allen Konfliktparteien und ohne Kampfauftrag. Früher wurden sie deutlich unterschieden von Kampftruppen gemäß Kapitel VII. Heute hat sich in der Öffentlichkeit allerdings durchgesetzt, alle Truppen unter VN-Kommando "Blauhelme" zu nennen.

Dazu hat beigetragen, daß es sich in jüngster Zeit als zunehmend schwierig erwiesen hat, die VN-Rolle auf ein "Blauhelme"-Mandat im herkömmlichen Sinne zu beschränken. Die früher typische Situation, daß Blauhelme intervenierten, nachdem die Konfliktparteien zu einem Waffenstillstand gelangt waren und die Waffen niedergelegt hatten, war in Angola, Kambodscha, Somalia, Ruanda nicht gegeben und existiert nicht im ehemaligen Jugoslawien. Friedensgefahren und die erschütternden Leiden der Bevölkerung schaffen einen Druck, der den Sicherheitsrat zu frühzeitigem Handeln treibt, also zur Einleitung von Friedensmaßnahmen, wenn noch gar kein Friede vorliegt. Man hegte wohl ursprünglich die Erwartung, daß von der bloßen Anwesenheit deutlich sichtbaren VN-Personals ein so stark disziplinierender und friedensstiftender Impuls ausgehen würde, daß sich militärische Gewalt erübrigt. Tatsächlich hat die VN-Präsenz in Angola die verschärfte Wiederaufnahme des Bürgerkriegs nicht verhindert; sie hat nichts zur Entwaffnung der Roten Khmer beigetragen; sie hat in Somalia die Banditen nur zu dreisteren Raubzügen veranlaßt, und sie ist der tägliche Gegenstand der Verhöhnung von VN-Truppen durch die Serben.

Die neue Herausforderung bedeutet, daß das Mandat für VN-Interventionen zwar im wesentlichen auf humanitäre Hilfe, Wahlvorbereitung, Übergang zu Demokratie und Staatsaufbau gerichtet sein kann, jedoch zusätzlich für den Krisenfall von vornherein einer Ermächtigung zur Durchsetzung der VN-Ziele mit militärischen Mitteln bedarf.

Unklarheiten bei dieser Ermächtigung stören die friedensschaffende Wirkung, erschweren die Führung und verunsichern die Truppe, beeinträchtigen also die Erfolgschancen. In New York herrscht im Lichte aller bisherigen Erfahrungen die einhellige Meinung, daß hinsichtlich des Gewalteinsatzes reduzierte ("weiche") Mandate und insbesondere die spezielle Beschränkung einzelner (deutscher) Teilkontingente auf friedliche Gehege zu unpraktisch sind und vermieden werden müssen. Mandate ohne Einschließung des Kapitels VII sind heute in den meisten Fällen unrealistische Mandate und daher gefährlich. Die bei uns von Politikern und Völkerrechtlern postulierte Trennung von Kapitel VI und Kapitel VII ist nicht durchhaltbar. Die ethno-sozialen Konflikte halten sich an diese rechtliche Trennung nicht.

Damit sage ich nicht etwa, daß ethno-soziale Konflikte militärisch gelöst werden könnten. Lösungen müssen in Verhandlungsprozessen erarbeitet werden und durch politische und wirtschaftliche Hilfe abgestützt werden. Aber diese Politik hängt ab von einem halbwegs sicheren und stabilen Umfeld. Es bedarf also des integrierten Einsatzes beider Komponenten, der militärischen und der nichtmilitärischen. Notfalls muß also mit militärischem Zwang durchgegriffen werden, um Gewalt zu begrenzen und das Mindestmaß an Stabilität zu sichern, das Voraussetzung für humanitäre Hilfe und sinnvolle Verhandlungen ist.

Die militärische Aufgabe ist kompliziert und erfordert ungewöhnliche Flexibilität. Verglichen damit sind eher klassische Zweifronten-Kriege wie Korea oder der Golfkrieg einfache Aufgaben.

9.) Das Anliegen der Prävention tritt unter diesen Umständen noch dringender hervor. Wir müssen rechtzeitig das Umfeld für gewaltlose Lösungsprozesse schaffen durch frühzeitige Stationierung von Friedenstruppen und Polizei. Es gibt im Rahmen der KSZE hierzu interessante Vorstellungen. Überall fehlt es aber noch zu weitgehend am politischen Willen zu überzeugenden Vorkehrungen auf diesem Felde. Auf die Vorschläge des VN-Generalsekretärs zu "Stand-by Forces" und eine Schnelle Eingreiftruppe wird verwiesen. Jedenfalls stehen wir vor anspruchsvollen Aufgaben des Aufbaus effektiver Kommandostrukturen und einer differenzierten und effizienten Ausbildung und Ausrüstung von Truppen.

10.) Hier ist Deutschland, wirtschaftlich und militärisch eines der stärksten VN-Mitglieder, gefordert. Wir müssen unsere Verpflichtungen nach Kapitel VII der Charta akzeptieren, können uns also nicht nur auf humanitäre Hilfe zurückziehen und die notwendige und unausweichliche Gegenwehr gegen kriminelle Störer friedenserhaltender oder -schaffender Maßnahmen nur den anderen aufbürden. Deutschland kann nicht grundsätzlich Nein zu Zwangsmaßnahmen zum Schutz des Friedens und der Sicherheit sagen. Das Bundesverfassungsgericht hat nur geklärt, daß unser Grundgesetz dem militärischen Einsatz der Bundeswehr nach Kapitel VII nicht entgegensteht. Offen bleibt aber weiter, was wir tatsächlich zu tun bereit sind.

11.) Die Rechtspflicht des VN-Mitglieds Deutschland zur grundsätzlichen Bereitschaft, Kapitel VII zu akzeptieren und damit auch notfalls mit Personal an militärischen Durchsetzungsmaßnahmen zur Friedenssicherung teilzunehmen, ergibt sich aus Artikel 42 in Verbindung mit Artikel 48 der Charta. Kapitel VII ist ein Kernstück der VN-Anforderungen an die Mitglieder und die herausragende Neuerung gegenüber der Satzung des Völkerbundes. Daß dem Recht des Sicherheitsrates, mandatorische Maßnahmen der militärischen Durchsetzung zu ergreifen, eine grundsätzliche Bereitschaft der stärksten Mitglieder entsprechen muß, ihm die hierfür notwendigen Instrumente zur Verfügung zu stellen, ist folgerichtig.

In der deutschen Fachliteratur wird hierzu der Standpunkt vertreten, Mitgliedsstaaten seien ohne Abkommen gemäß Artikel 43 nicht verpflichtet, Streitkräfte zur Verfügung zu stellen. Dies ergebe sich aus dem Verhältnis von Artikel 43 und Artikel 42. Aus dem Wortlaut der Charta läßt sich diese Auffassung meines Erachtens nicht überzeugend begründen. Die heute mit der praktischen Anwendung des Kapitels VII befaßten Stellen betrachten Artikel 43 als nur eine Möglichkeit, die Stellung von Truppen zu regeln. Daneben sind andere Wege, dem Sicherheitsrat die Instrumente zur Durchsetzung der von ihm beschlossenen Maßnahmen zur Verfügung zu stellen, zulässig und bei Ausbleiben der Abkommen unter Artikel 43 auch notwendig.

Die grundsätzliche Verpflichtung nach Kapitel VII besagt freilich nicht, daß wir uns in jede vom Sicherheitsrat beschlossene Intervention hineinberufen lassen müßten. Es erscheint nur vernünftig, daß wir da Zurückhaltung üben, wo unser Einsatz einen Friedensprozeß eher stören könnte, also etwa im ehemaligen Jugoslawien oder im Nahen Osten. Um so klarer müssen wir aber unsere Pflicht da erfüllen, wo die VN andernorts auf unseren Beitrag angewiesen ist.

12.) Es trifft leider bis auf weiteres nicht zu, daß mit nichtmilitärischen Maßnahmen allein Kriege verhindert werden können. Keinen Zweifel gibt es nach meiner Überzeugung daran, daß wir berufen sind, geistig und materiell unser Bestes zu geben, um mit politischen Mitteln voranzukommen. Wer aber die Einsicht, daß es hier und jetzt noch nicht - und vielleicht niemals - ohne die subsidiäre, aber sichtbare Bereitschaft zum militärischen Zwang geht, als "Militarisierung der Außenpolitik" angreift, bedient sich einer demagogischen Formel und macht es sich jedenfalls zu leicht.