4. Empirische Zugänge zur Politischen Kommunikation in der Sozialpolitik

• 4.1 Netzwerkanalysen
• 4.2 Deutungswandelanalysen

[Seite der Druckausg.: 35 ]

4. Empirische Zugänge zur Politischen Kommunikation in der Sozialpolitik

Die Literaturanalyse ergibt, dass dem Bereich der politischen Kommunikation im Politikfeld Sozialpolitik und auch in Teilgebieten dieses Politikfeldes bislang kaum – und wenn, dann nur am Rande – Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Empirische Befunde wurden, soweit überhaupt vorhanden, im obigen Kapitel vorgestellt. Für die Gewinnung theoretischer Einsichten und empirischer Erkenntnisse werden die folgende Ansätze vorgeschlagen bzw. empfohlen.

4.1 Netzwerkanalysen

Mit Hilfe von Netzwerkanalysen können empirische Aussagen über das Verhältnis der einzelnen Akteursgruppen in spezifischen Teilpolitikfelder gemacht werden. Eine solche Netzwerkanalyse wurde beispielsweise von Brechtel (1998) für das Politikfeld Arbeit durchgeführt. Brechtel verglich dabei die Netzwerkstruktur in den 80er und 90er Jahren. Bezüglich der Machtverteilung im Netzwerk Arbeit stellte Brechtel fest, dass politische Akteure (Bundesregierung, Fraktionen, Länder) in den 90er Jahren gegenüber den privaten Organisationen insgesamt an Macht gewonnen hatten. Dabei entfielen auf die Gewerkschaften und die Wirtschaftsverbände die stärksten Machtverluste, während die Sozialversicherungsverbände als einzige Gruppe der privaten Organisationen an Macht hinzugewinnen konnten:

„Die Begründung für den Anstieg im Bereich der Sozialversicherungsorganisationen ist der Zugewinn an Kontrolle dieser Akteure über nahezu alle Teilbereiche des Politikfeldes - ganz besonders im Bereich des Schutzes besonderer Personengruppen und auf dem Gebiet der Arbeitsmarktpolitik, also bei Teilbereichen, in denen besonders auch das Interesse der politischen Akteure (insbesondere der Regierungskoalition) angestiegen ist. Die hohen Kontrollanteile der Gewerkschaften erstrecken sich in den 90er Jahren vor allen Dingen auf die Teilbereiche, die von eher geringem Interesse für die Akteure sind" (Brechtel 1998: 127).

Wie erwähnt ist in der sozialwissenschaftlichen Literatur umstritten, welche Akteure eines Politikfeldes zu einem Policy-Netzwerk zu zählen sind. Man kann das Policy-Netzwerk darüber bestimmen, welche Akteure am Entscheidungsprozess formal beteiligt sind, oder man kann den Ansatz wählen, ob sie sich als dazugehörig wahrnehmen oder von anderen als dazugehörig wahrgenommen werden, auch wenn sie formal nicht am Verfahren beteiligt sind. Gerade für das Politikfeld der Sozialpolitik weisen Nullmeier/Rüb (1993) auf die Probleme einer empirische Bestimmung von Policy-Netzwerken hin:

„Fehlende Übereinstimmung in den Selbst- und Fremddeutungen der politischen Akteure über ihre Zugehörigkeit zum Feld ist nicht als unangenehme methodische Folgeproblematik dieser Begriffsbestimmung zu interpretieren. Solange mindestens über die Zugehörigkeit eines Elementes (Institutionen, kollektive Akteure etc.) zum Politikfeld Einigkeit besteht, kann die Nichtübereinstimmung bei weiteren Elementen als Anzeichen eines Konfliktes um Gestalt und Ausmaß des Politiknetzes gelten, das selbst ein Faktor seiner Vernetzung ist: Einzelne Stränge des Netzwerkes bilden nur lose Enden, die einseitig entweder über Selbstzuschreibung trotz Ausgrenzung oder über Fremdzuschreibung trotz Verweigerung eigener Zugehörigkeit mit dem Gesamtnetz verknüpft sind" (Nullmeier/Rüb 1993: 297).

[Seite der Druckausg.: 36 ]

Nullmeier/Rüb bedienen sich daher einer weiteren Differenzierung des Netzwerkbegriffes in Policy Networks, Policy Universe und Issue Networks. Ein Policy Network wird bestimmt durch die Zugehörigkeitsbeziehungen „zu einem nominellen, d.h. zu einer in der politischen Praxis gängigen und eingebürgerten Bezeichnung für ein Politikfeld" (Nullmeier/Rüb 1993: 297). Als Policy Universe bezeichnen sie den weitesten und offensten Rahmen von Vernetzungen, der alle Akteure und Institutionen einbezieht, „von denen die wechselseitigen Zugehörigkeitsdefinitionen aussagen, sie würden in der einen oder anderen Weise ihr Interesse an Problemen des nominellen Politikfeldes politisch bekunden" (ebd.). Mit dem Begriff des Issue Network bezeichnen Nullmeier/Rüb Netzwerkstrukturen, „die sich unterhalb der Ebene einer nominellen Policy allein um einzelne politische Themen bilden, die aber deutlichen Policy-Bezug aufweisen" (Nullmeier/Rüb 1993: 298). Bezüglich dieser Issues unterscheiden Nullmeier/Rüb Policy-interne Themen, die häufig an einzelne Steuerungsinstrumente gebunden sind (z.B. Rentenanpassung, Altersgrenzen etc.) von Policy-übergreifenden Themen, die die Regelungsreichweiten eines einzelnen Politikfeldes überschreiten (z.B. demographische Entwicklung). Diese Unterscheidung ist sinnvoll, da sich bei Policy-übergreifenden Themen die Netzwerke unterschiedlicher Politikfelder überschneiden und miteinander in Konflikt geraten können.

4.2 Deutungswandelanalysen

In der Policy-Analyse hat in den letzten Jahren die Forschungsperspektive der Policy Advocacy-Koalitionen an Bedeutung gewinnen. Dieser Ansatz beruht auf drei grundlegenden Annahmen (Sabatier 1993: 119 f.):

1. Der Prozess des Policy-Wandels und die Rolle des policy-orientierten Lernens, auf dem dieser beruht, können nur in einer längeren Zeitperspektive verstanden werden.

2. Die sinnvollste Art und Weise, einen Policy-Wandel in einer solchen Zeitspanne zu erfassen, besteht darin, dass man „Policy-Subsysteme" betrachtet, d.h. die Interaktionen der verschiedenen Akteure, die an einem solchen Policy-Bereich interessiert sind.

3. Staatliche Maßnahmen in einer Policy können als handlungsleitende Orientierungen („belief systems") konzeptualisiert werden, d.h. als Sets von Wertprioritäten und kausalen Annahmen darüber, wie diese zu realisieren sind.

Innerhalb eines solchen Policy-Subsystems werden die Akteure dann zu einer Anzahl von Advocacy-Koalitionen aggregiert. Solche Koalitionen setzen sich aus denjenigen Akteuren zusammen, die gemeinsame normative und kausale Vorstellungen haben und ihre Handlungen oft abstimmen. Jede der einzelnen Koalitionen versucht nun, strategisch institutionelle Innovationen herbeizuführen, von denen angenommen wird, dass sie den Policy-Zielen förderlich sind. Zwischen den einzelnen Koalitionen wird normalerweise durch eine dritte Gruppe von Akteuren vermittelt, die als „Policy Brokers" oder „Policy Vermittler" bezeichnet werden. Ihr Anliegen ist es, die Intensität der Konflikte zu reduzieren und einen Kompromiss herbeizuführen. Teilergebnisse solcher Policy-Subsysteme, z.B. in Form von staatlichen Entscheidungen und ihren Wirkungen, können dann zu Modifizierungen der handlungsleitenden Orientierungen oder der Strategie einer Policy-Koalition führen (vgl. grundlegend Sabatier 1993).

Mit einem solchen Ansatz geraten neben den Akteuren eines Politikfeldes, ihren Machtpotentialen und Ressourcen auch ihre Deutungsmuster in den Blickpunkt, die sie zu Policy-Koalitionen führen und ihre Strategie beeinflussen. Nach dem wissenspolitologischen Ansatz von Nullmeier (1993) kann es sich nach dem Verlust religiöser, metaphysi-

[Seite der Druckausg.: 37 ]

scher oder lebensweltlicher Gewissheiten bei Deutungsprozessen nur um „die Konkurrenz unterschiedlichen Wissens um Geltung" handeln (Nullmeier 1993: 182). Auf „Wissensmärkten", die in allen Institutionen und Organisationen entstehen können, konkurrieren dann mehrere Deutungsmuster und Wissensangebote mit dem Anspruch auf legitime Geltung. Das jeweilige Wissensangebot „wird bereitgestellt von den problematisch gewordenen Elementen des lebensweltlichen Wissens, von wissenschaftlichen Konzepten mit der vorgängig höchsten, weil generalisiert zugesprochenen Legitimität, konkurrierenden alltagspraktischen Deutungen anderer (Experten-) und (Sub-)Kulturen und weltanschaulichen Wissenskomplexen von philosophischen Systemen bis hin zur Esoterik" (Nullmeier 1993: 183).

Mit Hilfe qualitativer Deutungsanalysen können nun Verschiebungen von Deutungsmustern auf einzelnen Wissensmärkten empirisch erfasst werden. Bleses/Rose haben eine solche Deutungswandelanalyse für den Bereich der Arbeitsmarkt- und Familienpolitik anhand des Wissensmarktes Parlament durchgeführt. Sie typologisierten dabei sozialpolitische Argumente in Argumente des „Guten" (Typ I), „Gerechten" (Typ II), „Nützlichen" (Typ III) und des „formal Korrekten" (Typ IV). In ihrer den Zeitraum 1967 bis 1994 umfassenden Erhebung konnten sie zum einen Verschiebungen zwischen den einzelnen Argumentationstypen nachweisen: Argumente des „Gerechten" nahmen auf Kosten jener des „Nützlichen" und des „formal Korrekten". Zum anderen fanden sie einen qualitativen Wandel innerhalb der Argumente eines Typs und eine spezifische Integration mehrerer Argumentationstypen:

„In der Arbeitsmarktpolitik werden mit sinkenden Ansprüchen an die staatliche Steuerungskompetenz und mit verschobenen Zeithorizonten divergierende Interessen und Überzeugungen integriert sowie mit den Postulaten des Sparzwangs und des Leistungsmissbrauchs scheinbar unausweichliche Handlungsimperative konstruiert. In der Familienpolitik verdrängen die Konzepte der Verteilungsgerechtigkeit und der Wahlfreiheit konkurrierende Kriterien vom Markt. Trotz der liberalen Wertoffenheit des Konzeptes liegt diesem aber eine als alternativlos konstruierte Prämisse zu Grunde: die Förderung des Erwerbsausstiegs zwecks Kindererziehung.

Zwei Rechtfertigungsmuster sind beiden Feldern trotz aller Unterschiede gemeinsam: die normative Reduktion durch Konstruktion der Alternativlosigkeit und der Integration divergierender Werthaltungen. In beiden Feldern treten die strategischen Konstruktionsleistungen der Sprecher und Sprecherinnen der CSU/CSU hervor, die sich im Vergleich zu jenen der SPD als diejenigen erweisen, die über die ‚moderneren’, weil auf die Integration normativer Pluralität und Interessenvielfalt abzielenden Rechtfertigungsstrategien verfügen. Sie allein scheinen in der Lage zu sein, in der Familienpolitik die Argumente des ‚Guten’ (Typ I) mit denen der Verteilungsgleichheit (aus Typ II) sowie in der Arbeitsmarktpolitik die Argumente der Verteilungsgerechtigkeit (II) mit jenen der Zielgerichtetheit und Effizienz (aus Typ III) auch in Zeiten erhöhter Struktur- und Legitimationsproblematiken der Sozialpolitik in für ein breites Publikums zustimmungsfähiger Art und Weise kreativ zu verbinden" (Bleses/Rose 1998: 278 f.)

Bleses/Rose versuchen dann, die Entwicklung des deutschen Wohlfahrtsstaates anhand der aufgezeigten Veränderung auf dem „Wissensmarkt" des Parlamentes heraus zu erklären und konstatieren eine für die Beurteilung der Entwicklung des deutschen Wohlfahrtsstaates bedeutende Verschiebung der politisch definierten Relationen zwischen den Politikfeldern „Familie" und „Arbeit". Während die politischen Akteure Ende der

[Seite der Druckausg.: 38 ]

60er, Anfang der 70er Jahre noch eine weitgehende Verantwortung für die Konstitution des Arbeitsmarktes übernehmen, ziehen sie sich vor allem seit den 80er Jahren zunehmend daraus zurück. Umgekehrt postuliert die christlich-liberale Koalition nach ihrem Amtsantritt eine verstärkte Verantwortung für den Bereich der Familie.

„Es ließe sich sogar sagen, dass die Familienpolitik seit dem Regierungswechsel 1982 der sozialpolitische Ausbausektor ist, was die politischen Bekenntnisse der Akteure zur Bearbeitung (neuer) sozialer Problemlagen anbelangt. Umgekehrt ließe sich ebenso formulieren, dass die Arbeitsmarktpolitik den Sektor politischer Rückzugsgefechte schlechthin bildet. (..) Wir sehen hierin zusammenfassend einen Gestaltwandel des deutschen Wohlfahrtsstaates, den wir als einen solchen bezeichnen wollen, der die Relationen zwischen den ‚alten’ Sektoren lohnarbeitszentrierter Sozialpolitik und den ‚neuen’ sozialpolitischen Sektoren verändert" (Bleses/Rose 1998: 291)