Matthias Mors
Umweltsteuern als eine Finanzierungsquelle zur Verringerung der Lohnnebenkosten

• 1. Einführung
• 2. Besteht überhaupt ein Zusammenhang zwischen Abgaben, Beschäftigung und Umwelt?
• 3. Unter welchen Umständen könnte eine Steuerreform gleichzeitig die Beschäftigung steigern und die Umweltbelastung verringern?
  • 3.1 Die Beschäftigungsaspekte
  • 3.2 Die Finanzierungsaspekte
• 4. Um welche Größenordnungen könnte es sich handeln?
• 5. Wie ist der gegenwärtige Stand der politischen Diskussion in Europa?
• 6. Abschließende Bemerkungen
• Literatur

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Matthias Mors ¹
Umweltsteuern als eine Finanzierungsquelle zur Verringerung der Lohnnebenkosten

[Fn.1: Die hier vertretenen Ansichten sind diejenigen des Autors und entsprechen nicht notwendigerweise denjenigen der Europäischen Kommission.]

1. Einführung

Die Europäische Gemeinschaft sieht sich gegenwärtig zwei großen Herausforderungen gegenübergestellt. Zum einen erleben wir eine anhaltende Arbeitslosigkeit von unbekannten Ausmaßen. Im Europa der Fünfzehn sind momentan mehr als 18 Millionen Arbeitslose registriert, fast 11 % der Erwerbsbevölkerung. Dies steht in starkem Kontrast zu unseren wichtigsten Handelspartnern, den USA und Japan, bei denen die Arbeitslosenquote gerade 6 bzw. 3% beträgt. Wie aus Schaubild 1 ersichtlich ist, ist dieses Auseinanderklaffen der Entwicklungstrends ein Phänomen, welches erst in den achtziger Jahren aufgetreten ist.

Zum anderen beschäftigt uns zur Zeit die Frage, wie unsere Volkswirtschaften auf den Pfad eines umweltverträglichen oder „nachhaltigen" Wirtschaftens gebracht werden können. Gerade von ökonomischer Seite wird argumentiert, daß es hierfür notwendig ist, die sogenannten externen Kosten des Wirtschaftens, d.h. insbesondere die Umweltkosten, in die Marktpreise zu internalisieren. Marktwirtschaftliche Instrumente wie Emissionszertifikate oder Umweltsteuern sollten daher im Instrumentenmix der Umweltpolitik eine größere Rolle spielen.

In dieser Lage wird gegenwärtig intensiv um die Frage gestritten, ob es möglich ist, sozusagen „zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen" und mittels einer Steuerreform gleichzeitig die Beschäftigung zu steigern und die Umweltbelastung zu verringern. In der englischsprachigen Literatur wird hierfür der Ausdruck „double dividend" (doppelte Dividende) verwandt. Ziel einer derartigen Operation wäre die teilweise Verlagerung der gesamtwirtschaftlichen Steuerbelastung vom Produktionsfaktor „Arbeit" auf den Produktionsfaktor „natürliche Ressourcen".

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Schaubild 1:
Arbeitslosenquote

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Die Europäische Kommission ihrerseits hat sich in zwei Dokumenten zu dieser Fragestellung geäußert. Zum einen hat sie in ihrem im Dezember 1993 vorgestellten Weißbuch über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung nicht nur eine umfassende Analyse des Beschäftigungsproblems vorgelegt, sondern auch einen sehr konkreten Vorschlag gemacht (Europäische Kommission 1994a). Unbestrittenermaßen hat die gegenwärtige Arbeitslosigkeit in Europa eine Reihe von Ursachen, sowohl konjunktureller als auch struktureller Art, und erfordert daher eine Vielzahl aufeinander abgestimmter Maßnahmen. Nach Ansicht der Kommission erscheint es innerhalb einer derartigen umfassenden Gesamtstrategie in den meisten Ländern der Europäischen Union jedoch unerläßlich, die Lohnnebenkosten, zum Beispiel die Abgaben zur Sozialversicherung, insbesondere der geringqualifizierten Arbeitskräfte um einen Betrag zu verringern, der ungefähr 1 bis 2% des Bruttosozialproduktes entspricht. Obwohl ein Teil der entstehenden Haushaltsbelastung von den positiven Wachstums- und Beschäftigungseffekten einer derartigen Operation kompensiert würde, bliebe dennoch ein restlicher Finanzierungsbedarf, der zu decken wäre. Nach Ansicht der Kornmission stellen Umweltsteuern, unabhängig von deren Vorteilen an sich, eine der geeignetsten Kompensationsmöglichkeiten dar.

Zum zweiten hat die Kommission letzten Jahres eine Mitteilung zum Thema „Wirtschaftswachstum und Umwelt" veröffentlicht, in der sie die Mitgliedstaaten auffordert, die bestehenden Steuersysteme auf etwaige unerwünschte Nebenwirkungen hin zu durchforsten und dabei insbesondere die Beschäftigungs-, Wachstums- und Umwelteffekte in den Vordergrund zu stellen (Europäische Kommission 1994c).
Im vorliegenden Papier soll versucht werden, die Möglichkeiten und Grenzen einer derartigen Strategie etwas zu erhellen. Es soll dabei untersucht werden, welche der in der öffentlichen Diskussion erhobenen Einwände als stichhaltig angesehen werden müssen, und welche nicht.

2. Besteht überhaupt ein Zusammenhang zwischen Abgaben, Beschäftigung und Umwelt?

Der erste, häufig gerade von akademischer Seite vertretene Einwand bezieht sich darauf, daß die Frage der Arbeitslosigkeit überhaupt mit der

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Frage der Umweltbelastung verknüpft wird. Dieses Argument ist nicht völlig unberechtigt. Die bestehende Arbeitslosigkeit in Europa hat vielschichtige Ursachen, geringes Wirtschaftswachstum, Ausbildungsprobleme, zu geringe Flexibilität und Mobilität etc., und es wäre illusorisch zu glauben, daß eine ökologische Steuerreform in der Lage wäre, das Arbeitslosenproblem zu lösen. Gleichzeitig läßt sich auch sagen, daß sich die Frage einer kostengünstigeren Umweltpolitik unabhängig davon stellt, ob Massenarbeitslosigkeit herrscht oder nicht. Sowohl die Arbeitslosigkeit als auch die Umweltbelastung sind Probleme, die eine eigenständige und angemessene politische Antwort erfordern und man sollte sich nicht der Illusion hingeben, es gäbe ein Allheilmittel, mit dessen Hilfe sich beide Probleme gleichzeitig lösen ließen.

Dennoch gibt es auch gute, analytische und politische, Gründe dafür, beide Problembereiche nicht völlig unabhängig voneinander zu diskutieren. Zum einen haben sowohl die Arbeitslosigkeit als auch die Umweltbelastung gemein, daß sie zumindest teilweise durch unzureichende oder falsche staatliche Eingriffe mitverursacht wurden. In dem Maße, in dem es darum geht, staatliches Handeln so zu verändern, daß die gesellschaftlichen Ziele besser erreicht werden können, ist eine ganzheitliche Analyse durchaus angebracht. Es sollte unbestritten sein, daß dies insbesondere für Bereiche gilt, in denen der Staat praktisch direkt die Marktpreise beeinflußt, zum Beispiel durch das Steuer- und Abgabensystem. Es ist in diesem Zusammenhang überraschend zu sehen, wie wenig empirische Studien für die Bundesrepublik Deutschland vorliegen, welche die volkswirtschaftlichen Kosten oder die Umweltwirkungen verschiedener bestehender Steuern im einzelnen vergleichen.

Zum anderen gibt es aber auch ein Argument der politischen Ökonomie für eine Verknüpfung der beiden Bereiche. Es deutet nämlich in der Tat manches darauf hin, daß die gegenwärtige Abneigung gegen die Einführung neuer Steuern, z.B. auf die Nutzung natürlicher Ressourcen, so groß ist, daß eine an sich möglicherweise volkswirtschaftlich wünschenswerte Einführung derartiger Steuern „politisch nicht mehr durchsetzbar" ist. Andererseits wird sich der Finanzminister in Anbetracht der gegenwärtigen Staatsverschuldung vermutlich gegen eine steuerliche Entlastung der Beschäftigung sperren. In dieser Situation, könnte eine aufkommensneutrale Steuerreform unter Umständen durchaus dazu führen, daß zwei sinnvolle

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Einzelmaßnahmen erst im Rahmen eines politischen Paketes durchführbar werden.

3. Unter welchen Umständen könnte eine Steuerreform gleichzeitig die Beschäftigung steigern und die Umweltbelastung verringern?

Um die Frage zu beantworten, unter welchen Umständen eine Steuerreform gleichzeitig die Beschäftigung steigern und die Umweltbelastung verringern könnte, sind eine Reihe von Faktoren zu diskutieren, welche hier nur kurz angerissen werden können (siehe z.B. Bovenberg (1994) und Goulder (1994) für eine vertiefende Diskussion). Generell ist es hierbei nützlich, zwischen der Beschäftigungsseite und der Finanzierungs- oder Steueraufkommensseite zu unterscheiden.

3.1 Die Beschäftigungsaspekte

Auf der Beschäftigungsseite ist die erste Bedingung, daß sich Steuern und Abgaben auf den Produktionsfaktor Arbeit überhaupt negativ auf die Beschäftigung auswirken. Zum einen bedeutet dies, daß eine Erhöhung der Steuer- und Abgabenbelastung tatsächlich zu einer Erhöhung der Lohnkosten führt. Zum anderen gehört dazu, daß eine Erhöhung der Lohnkosten eine Verringerung der Beschäftigung zur Folge hat. Beides ist durchaus nicht unumstritten.

In bezug auf die Wirkungen einer Erhöhung der Abgabenbelastung ist es durchaus denkbar, daß die Beschäftigten Abgaben als nach einer bestimmten Zeit fälliges Einkommen sehen. Ein Anstieg der Beiträge zur Rentenversicherung, zum Beispiel, könnte im Prinzip einer erwarteten höheren (staatlichen) Rente in der Zukunft entsprechen und würde daher eine geringere Notwendigkeit nach sich ziehen, privat aus bereits versteuertem Einkommen Vorsorge treffen zu müssen. Die Beschäftigten könnten unter diesen Umständen bereit sein, einen Anstieg der Abgabenbelastung durch ein geringeres verfügbares Einkommen zu kompensieren. In diesem Fall blieben die Lohnkosten insgesamt jedoch unverändert. Nach Berechnungen der OECD scheint, zumindest in Europa, eine derartige (volle) Kompensation jedoch in den vergangenen Jahrzehnten nicht stattgefunden zu haben

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(siehe OECD (1994), Tabelle 9.5). In den meisten europäischen Ländern führt ein Anstieg der Abgabenbelastung auf den Produktionsfaktor Arbeit zumindest kurz- und mittelfristig auch zu einem Anstieg der Lohnkosten insgesamt. Auch wenn das Ausmaß der Überwälzung in manchen Ländern von der spezifischen Steuerart abhängt, kann man doch sagen, daß für jeden ECU an zusätzlichen Steuern, die Lohnkosten im Durchschnitt um ungefähr einen halben ECU ansteigen. In Deutschland scheint diese Überwälzung im übrigen noch größer zu sein als in anderen Ländern.

Was den Zusammenhang zwischen Lohnkosten und Beschäftigung betrifft, so wird diese Frage bereits seit Jahrzehnten kontrovers diskutiert. Dennoch scheint die Mehrheitsmeinung sowohl in der Wissenschaft als auch in der Wirtschaft zu sein, daß sich hohe Lohnkosten negativ auf die Beschäftigung auswirken. Hinzu kommt, daß die Sensitivität bezüglich der Lohnkosten gerade für die gering qualifizierten Beschäftigten besonders hoch ist, mehr als doppelt so hoch als im Durchschnitt.

Es läßt sich also zusammenfassen, daß es klare Anhaltspunkte dafür gibt, daß die hohe Abgabenbelastung auf Arbeit sich negativ auf die Beschäftigung in Europa ausgewirkt hat. Diese Schlußfolgerung wird auch durch die Ergebnisse einer im Sommer 1994 bei europäischen Industrieunternehmen durchgeführten Umfrage bestätigt (siehe Europäische Kommission 1994d). Bei dieser Umfrage wurde eine wegen hoher Lohnnebenkosten zu niedrige Gewinnspanne am zweithäufigsten als Hinderungsgrund für produktionsbedingte Neueinstellungen genannt.

In diesem Zusammenhang ist es auch interessant, die Entwicklung in Europa mit derjenigen in den Vereinigten Staaten von Amerika zu vergleichen. Zwei Aspekte sind hierbei von besonderem Interesse, die Höhe der Abgabenbelastung und die Entwicklung in den achtziger Jahren. Was die Abgabenbelastung betrifft, so fällt auf, daß die Differenz zwischen Bruttolohnkosten und verfügbarem Nettoeinkommen nach Berechnungen der OECD (OECD 1994) in der Europäischen Gemeinschaft über 60% ausmacht, gegenüber weniger als 40% in den USA und nur wenig mehr als 20% in Japan (Schaubild 2). Was die Entwicklung in den achtziger Jahren angeht, läßt sich im übrigen eine fast spiegelbildliche Entwicklung zwischen beiden Kontinenten erkennen (Schaubild 3). Während in Europa die Reallöhne innerhalb eines Jahrzehntes durchschnittlich um etwa 1,5% pro Jahr gestiegen sind, betrug der Anstieg der Beschäftigung lediglich 0,5%

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jährlich. Ganz anders in den USA. Hier nahm die Beschäftigung jährlich um etwa 2% zu, während die Reallöhne in Durchschnitt nur um 0,5% pro Jahr gestiegen sind. Die Geringstqualifizierten mußten sogar eine jährliche Reallohneinbuße von über 1% in Kauf nehmen.

Auch wenn aus diesen Zahlen nicht direkt auf eine Kausalitätsbeziehung geschlossen werden kann, betrifft dieser letzte Punkt doch einen zentralen Aspekt der Problematik. Die Arbeitslosigkeit ist nämlich bei weitem nicht gleich verteilt. Zum einen ist in Europa ein sehr hoher Anteil von Langzeitarbeitslosen und Jugendarbeitslosigkeit zu beobachten. Zum anderen ist aber auch in den meisten europäischen Ländern, und so auch in der Bundesrepublik, die Arbeitslosenquote der Geringqualifizierten mehr als doppelt so hoch als diejenige der Hochqualifizierten (Schaubild 4). Obwohl die Gründe hierfür nicht unbestritten sind, gibt es doch viele Anhaltspunkte dafür, daß die Entwicklung der Technologie und die zunehmende Internationalisierung unserer Volkswirtschaften die Nachfrage nach geringqualifizierten Arbeitskräften tendenziell verringert hat. In Verbindung mit gesetzlichen oder tariflichen Mindestlöhnen kann dies dazu führen, daß Arbeitsplätze für Geringqualifizierte nicht mehr im ausreichenden Ausmaß angeboten werden. In den USA fand beispielsweise ein großer Teil des Beschäftigungswachstums der letzten zehn Jahre im Dienstleistungssektor statt. Andererseits können hohe Unterstützungsleistungen auch den Anreiz eine schlecht bezahlte Stelle anzunehmen, beeinträchtigen.

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Schaubild 2:
Grenzsteuerbelastung im Jahr 1991

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Schaubild 3:
Beschäftigung und Reallohnkosten in der EU und den USA

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Schaubild 4:
Arbeitslosigkeit und Ausbildungsniveau, 1991

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Abgesehen von der Durchführung von beruflichen Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen kann man in dieser Lage einerseits so reagieren wie die Vereinigten Staaten, nämlich eine Realeinkommenseinbuße dieser Lohngruppen in Kauf zu nehmen. Dies führt jedoch dazu, daß ein Phänomen auftritt, welches in der Literatur als „working poor" bezeichnet wird: Die unteren Lohngruppen fallen in die Verarmung, da die Arbeitseinkommen nicht mehr die Lebenshaltung decken. Man kann andererseits auch versuchen, das soziale Modell, das Europa charakterisiert, in seinen Grundzügen zu bewahren, indem für Arbeitskräfte mit geringer Produktivität Arbeitseinkommen bewahrt werden, welche einen angemessenen Lebensstandard garantieren, die von den Unternehmen zu bezahlenden Lohnkosten dagegen gesenkt werden.

Es ist genau hier, wo der Staat gefordert ist. Es gibt eine Vielzahl verschiedener Möglichkeiten, um im Bereich der unteren Lohngruppen ein derartiges Entkoppeln von Lohnkosten und Einkommen zu bewerkstelligen, die hier nicht ausführlich diskutiert werden können. Zum Beispiel könnten die Sozialversicherungsbeiträge in diesem Bereich gesenkt werden. Alternativ können (niedrigere) Arbeitseinkommen durch staatliche Zusatzleistungen aufgestockt werden. In den Vereinigten Staaten wird dies im Rahmen sogenannter „earned income credits" getan, während in Großbritannien ein „family credit scheme" Anwendung findet. Welche Lösung im einzelnen gewählt wird, hängt letztlich von den spezifischen Gegebenheiten des betreffenden Landes ab. Grundsätzlich ist dabei darauf zu achten, daß beim Übergang von der Arbeitslosigkeit zur Beschäftigung durch ein Wegfallen von Arbeitslosenunterstützung bzw. Sozialhilfe keine extreme Grenzsteuerbelastung auftritt, welche den Anreiz zur Arbeitsannahme deutlich verringern kann (sogenannte „Armutsfälle").

3.2 Die Finanzierungsaspekte

Wenn man akzeptiert, daß eine Verringerung der Besteuerung der Arbeit sinnvoll und wünschenswert ist, stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten, eine Verschlechterung des Haushaltssaldos zu vermeiden. Obwohl generell auch eine Ausgabenverringerung in Frage kommt, soll hier lediglich die Frage alternativer Finanzierungsquellen diskutiert werden. Grundsätzlich kommen hierfür eine Reihe von Steuern in Frage: Mehrwert- oder

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Verbrauchssteuern, Einkommensteuern, Kapital- oder Kapitaleinkommensteuern, und eben auch Steuern auf den Verbrauch natürlicher Ressourcen. Es ist daher notwendig, die jeweiligen Effekte einer Einführung oder Erhöhung dieser verschiedenen Steuern zu analysieren. Obwohl dies hier nicht im Detail möglich ist, sollen doch die wichtigsten Faktoren angesprochen werden, bevor im nächsten Abschnitt kurz einige Simulationsergebnisse vorgestellt werden.

Eine der Hauptfragen einer möglichen Steuerreform besteht darin, ob es gelingt, die Steuerbelastung auf Arbeit tatsächlich zu senken und auf andere Produktionsfaktoren zu verlagern. Dies ist nicht so einfach, wie es auf den ersten Blick scheint. Finanzkapital, zum Beispiel, ist heutzutage international so mobil, daß es praktisch unmöglich sein dürfte, auf nationaler Ebene eine signifikante Besteuerung durchzusetzen, ohne eine Kapitalflucht mit entsprechenden negativen volkswirtschaftlichen Auswirkungen auszulösen. Unter Umständen sind selbst Vereinbarungen innerhalb der Europäischen Gemeinschaft unzureichend. Alternativ könnte eine Besteuerung von Sachkapital oder Immobilien ins Auge gefaßt werden. Obwohl Sachkapital zumindest kurz- und mittelfristig weniger mobil ist als Finanzkapital, besteht jedoch das Risiko negativer Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit und letztlich, auch über die Rolle des in den Investitionen gebundenen technischen Fortschritts, die Gefahr negativer Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung.

Die Frage stellt sich, ob sich derartige negative Auswirkungen bei Steuern auf die Nutzung natürlicher Ressourcen vermeiden lassen. Um diese Frage zu beantworten, ist es nützlich sich zu vergegenwärtigen, daß „Umweltverschmutzung keine Steuern zahlt". Es sind immer nur diejenigen, die die Umwelt verschmutzen oder derartige Produkte kaufen, welche die Steuerlast tragen. A priori führt zum Beispiel ein (steuerinduzierter) Anstieg der Energiekosten zu einem Anstieg der Güterpreise und daher zu einer Verringerung der Kaufkraft der Verbraucher. Erst durch eine Rückführung der Steuereinnahmen, zum Beispiel im Rahmen einer Senkung der Lohnsteuern, kann die Kaufkraft wieder hergestellt werden. Dies bedeutet aber auch, daß in dem Maße, in dem eine Verringerung der Steuern auf Arbeitseinkommen gleich hoch ist wie die Erhöhung der Energiesteuern, sich die von den Beschäftigten insgesamt getragene Steuerlast nicht ändert. Es handelt sich in diesem Fall lediglich um eine Umschichtung der Steuerlast

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von direkten auf indirekte Steuern. Die Existenz bereits bestehender Energiesteuern und die Kosten entsprechender Energieeinsparmaßnahmen können sogar zu einem Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Kosten führen.

Dieses Bild ändert sich erst, wenn es gelingt, die Steuerlast zumindest teilweise auf Nichterwerbstätige zu verlagern. In diesem Fall nimmt die auf der Beschäftigung lastende Steuerbelastung tatsächlich ab. Eine derartige Verlagerung kann entweder innerhalb eines Landes oder international geschehen. Innerhalb eines Landes kann die Steuerlast beispielsweise auf die Bezieher von Kapital- oder Versorgungseinkommen verlagert werden. Bei letzterem sind jedoch auch etwaige unerwünschte Verteilungswirkungen zu berücksichtigen.

Was die internationalen Aspekte einer Einführung von Umwelt- oder Energiesteuern betrifft, wird häufig argumentiert, Europa könne auf Grund seiner Einbindung in das Welthandelssystem eine derartige Steuerreform nur unternehmen, wenn dies gemeinsam mit den wichtigsten Handelspartnern geschähe. Diese Sichtweise vereinfacht die Problematik jedoch zu stark. Richtig ist, daß die Mobilität der verschiedenen Produktionsfaktoren einer nationalen oder sogar gemeinschaftsweiten Besteuerung gewisse Grenzen setzt. Zudem läßt sich nicht bestreiten, daß gewisse energieintensive Branchen deutliche Wettbewerbsnachteile erlitten, würden keine begleitenden Maßnahmen ergriffen. Dem ist jedoch gegenüberzustellen, daß diese Branchen nur einen geringen Anteil an der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung haben und daß Europas langfristiger Wettbewerbsvorteil wohl eher im Bereich der humankapitalintensiven als der energieintensiven Branchen liegen wird.

Hinzu kommt, daß Energiesteuern genau den Vorteil haben, daß unter Umständen ein Teil der Steuerlast de facto auf das Ausland verlagert werden kann. Dies betrifft einerseits die energieexportierenden Länder, welche unter Umständen durch niedrigere Weltenergiepreise einen Teil der Steuerlast tragen würden. Zum anderen könnte möglicherweise ein Teil der Steuerbelastung durch höhere Ausfuhrpreise energieintensiver Produkte an Abnehmerländer weitergegeben werden. Beide Faktoren sprechen also dafür, daß eine derartige Steuerreformstrategie im Rahmen einer größeren Wirtschaftsgemeinschaft wie der Europäischen Union vermutlich erfolgversprechender ist als für eine kleine, offene Volkswirtschaft.

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Was die Qualität von Umweltsteuern als Finanzierungsquelle einer Verringerung der Lohnnebenkosten betrifft, so wird häufig - insbesondere von Vertretern von Wirtschafts- und Finanzministerien - argumentiert, Umweltsteuern eigneten sich hierfür nicht, da erfolgreiche Umweltsteuern sozusagen ihre eigene Steuerbemessungsgrundlage vernichten. Für bestimmte Umweltsteuern mit einer engen Bemessungsgrundlage, leichten Substitutionsmöglichkeiten und hohen Steuersätzen mag dies auch gültig sein. Es ist jedoch unzulässig, dies auf alle Steuern zu verallgemeinern. Was Steuern auf C0₂-Emissionen oder die Nutzung nicht-erneuerbarer Energieträger in Europa betrifft, ist jedenfalls unbestreitbar, daß die Steuereinnahmen über Jahrzehnte hinweg zweistellige Milliardenbeträge in ECU ausmachen könnten, sollten anspruchsvolle Emissionsverminderungsziele ins Auge gefaßt werden. Darüber hinaus wären derartige Steuereinnahmen vermutlich keinen größeren Schwankungen im Konjunkturablauf unterworfen als viele der bereits bestehenden Steuern. Es ist im übrigen interessant festzustellen, daß gerade aus Unternehmerkreisen häufig genau der gegenteilige Vorwurf erhoben wird, nämlich daß derartige Steuern keine Verringerung der Emissionen oder des Energieverbrauches zur Folge hätten. Auch dies scheint in Anbetracht der Erfahrungen der Vergangenheit oder entsprechender Modellergebnisse nicht haltbar, zumindest sofern die Modalitäten derartiger Steuern so ausgestaltet werden, daß sie tatsächlich eine Anreizfunktion ausüben. Diesen Aspekten der praktischen Umsetzung sollte daher eine größere Aufmerksamkeit gewidmet werden als bisher.

4. Um welche Größenordnungen könnte es sich handeln?

Die obige Diskussion hat gezeigt, daß es gute Argumente für eine umwelt- und beschäftigungspolitische Reform unseres Steuersytems gibt. Es stellt sich jedoch die Frage, welche Beschäftigungseffekte von einer derartigen Umschichtung tatsächlich zu erwarten wären. Es gibt bereits eine Reihe von Untersuchungen, die sich dieser Frage gewidmet haben (siehe z.B. De Wit (1994); DIW (1994) und Sorensen et al. (1994)). Viele dieser Untersuchungen beziehen sich auf eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge bei gleichzeitiger Einführung kompensierender CO₂- oder Energiesteuern. Auch wenn derartige Berechnungen weitgehend illustrativ sind und

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mit Vorsicht interpretiert werden müssen, können sie dennoch wichtige Anhaltspunkte liefern. Ohne hier die verschiedenen Studien im einzelnen zu diskutieren, läßt sich doch zusammenfassen, daß in den meisten Fällen die Beschäftigung bei einer generellen Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung in der Größenordnung von etwa 1% des Sozialprodukts um ungefähr 0,5% zunimmt. Dies ist auch ungefähr die Größenordnung der von der Kommission durchgeführten Simulationen. Es wäre daher illusorisch zu glauben, eine allgemeine Verlagerung der Steuer- und Abgabenbelastung vom Produktionsfaktor „Arbeit" auf den Produktionsfaktor „natürliche Ressourcen" könne, kurz- und mittelfristig gesehen, eine „Lösung" des bestehenden Arbeitslosigkeitsproblems bringen. Diese Simulationen erlauben jedoch auch noch zwei weitere interessante Schlußfolgerungen.

Erstens scheint, wie Schaubild 5 verdeutlicht, die Einführung einer CO₂-/ Energiesteuer in der Tat ein vielversprechenderes Finanzierungsinstrument für eine Senkung der Lohnnebenkosten zu sein, als eine Reihe anderer Steuern wie z.B. Mehrwehrtsteuer, Kapital- oder sonstige Einkommensteuern. Auch wenn eine derartige Schlußfolgerung zwangsläufig von den spezifischen Charakteristiken des verwendeten ökonometrischen Modells abhängt (das hier verwendete QUEST Modell der Kommissionsdienststellen reagiert besonders sensibel auf inflationäre Tendenzen), ist dies dennoch ein wichtiger Anhaltspunkt. Zweitens zeigt sich, daß die Beschäftigungswirkungen einer derartigen Steuerreform deutlich gesteigert werden können, wenn die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge gezielt auf die geringen Einkommensgruppen abgestellt werden. Im Gemeinschaftsdurchschnitt könnten bei einem Umfang von 1% des Sozialproduktes - dies entspricht etwa dem erwarteten Steueraufkommen der von der Europäischen Kommission in Jahre 1992 vorgeschlagenen CO₂-/Energiesteuer am Ende der Einführungsphase - die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung für die niedrigsten 30% der Einkommen um etwa 40% gesenkt werden. Dies wäre signifikant genug, um die Beschäftigung in dieser Gruppe mittelfristig um etwa 12% zu steigern. Insgesamt betrüge der Beschäftigungszuwachs etwa 2%, was ungefähr 2,7 Millionen zusätzlicher Arbeitsplätze in Europa bedeuten würde (siehe Europäische Kommission (1994b) für weitere Einzelheiten).

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Schaubild 5:
Langfristige Beschäftigungseffekte einer durch die Erhöhung anderer Steuern finanzierten Senkung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung (ABSV), EUR12

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Zwei zusätzliche Anmerkungen sind zu diesen Berechnungen jedoch angebracht. Zum einen muß deutlich auf die Bedeutung des Lohnverhaltens bzw. eines sozialen Konsenses hingewiesen werden. Da zumindest kurzfristig die gesamtwirtschaftliche Steuerbelastung nicht sinkt, müssen diejenigen, die momentan mehr Steuern zahlen müssen, damit die Beschäftigung steuerlich entlastet werden kann und Arbeitsplätze geschaffen werden können, zu diesem Opfer bereit sein. Zum anderen sollten die Schwierigkeiten einer noch umfangreicheren Steuerverlagerung nicht übersehen werden. Nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit sondern auch, weil ein noch stärkerer Anstieg der Beschäftigung in diesem Arbeitsmarktsegment wohl tendenziell Lohnerhöhungen nach sich ziehen würde, sollten weitergehende Steuerumverteilungspläne gründlich unter die Lupe genommen werden.

5. Wie ist der gegenwärtige Stand der politischen Diskussion in Europa?

Auf europäischer Ebene haben die von der Europäischen Kommission im Weißbuch zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gemachten Vorschläge zu einer intensiven Diskussion innerhalb der europäischen Institutionen geführt. So hat der Europäische Rat, de facto die höchste Entscheidungsinstanz der Europäischen Union, auf seiner Tagung in Essen im Dezember 1994 die zuständigen Ministerräte sowie die Kommission aufgefordert, jährlich über die Beschäftigungsentwicklung in Europa zu berichten und sich im diesjährigen Bericht insbesondere den Auswirkungen der Steuer- und Unterstützungssysteme auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Annahme einer Beschäftigung einerseits, und den Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Umwelt sowie den daraus resultierenden Schlußfolgerungen für die Wirtschaftspolitik andererseits, zu widmen.

Gleichzeitig werden in einer Reihe von Mitgliedstaaten, so auch in der Bundesrepublik Deutschland, unabhängig von der Diskussion auf europäischer Ebene, Vorschläge einer ökologischen Steuerreform diskutiert. Es muß jedoch hervorgehoben werden, daß die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union sehr unterschiedlich ist. Am weiten fortgeschritten scheint die Diskussion in den skandinavischen Ländern zu sein. Hier haben, wie in Dänemark, Schweden und auch Norwegen,

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mehrere Regierungen nicht nur Expertenkommissionen eingesetzt, um eine auch ökologischen Gesichtspunkten Rechnung tragende Steuerreform auszuarbeiten, sondern zum Teil wurde auch bereits damit begonnen, entsprechende Vorschläge umzusetzen. In anderen westeuropäischen Ländern wie den Niederlanden, Belgien und dem Vereinigten Königreich steht die Einrührung bestimmter Umweltsteuern entweder kurz bevor, oder es liegen zumindest konkrete Pläne hierfür auf dem Tisch. Dabei wird zum Teil auch direkt eine Verbindung zwischen der Verringerung der Abgabenbelastung auf Arbeit und der Einführung von CO₂- oder sonstigen Umweltsteuern hergestellt. Dagegen scheint dieses Thema in manchen südeuropäischen Ländern gegenwärtig überhaupt keine Rolle zu spielen. Ein Blick auf verfügbare Meinungsumfragen zeigt jedoch (siehe Schaubild 6), daß die Bürger in Europa einer aufkommensneutralen Erhöhung von Energiesteuern bei einer gleichzeitigen Senkung anderer Steuern durchaus nicht grundsätzlich ablehnend gegenüber zu stehen scheinen. Vermutlich wäre die Zustimmung noch deutlich höher ausgefallen, wenn die umwelt- und beschäftigungspolitischen Vorteile einer derartigen Reform in der Befragung explizit angesprochen worden wären.

Es ist in diesem Zusammenhang interessant, die gegenwärtige Lage in der Bundesrepublik mit derjenigen in anderen Gemeinschaftsstaaten zu vergleichen. Es läßt sich wohl sagen, daß in keinem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union so häufig von „ökologischer Steuerreform'' gesprochen wird wie in Deutschland. Praktisch alle politischen Parteien haben sich eher wohlwollend zu dieser Frage geäußert. Gleichzeitig läßt sich nicht leugnen, daß die tatsächlich Umsetzung derartigen Pläne zumindest bisher deutlich hinter den Aktivitäten anderer Mitgliedstaaten hinterher hinkt. Es läßt sich auch nicht behaupten, daß die Bundesregierung oder ihre Vertreter in den verschiedenen Gemeinschaftsgremien bei der Einführung von Umweltsteuern auf europäischer Ebene eine besonders aktive Rolle spielten. Es sollte jedoch nie vergessen werden, daß bei Entscheidungen in Steuerfragen grundsätzlich Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten im europäischen Ministerrat erforderlich ist. Es genügt also bereits ein Mitgliedstaat, um eine europäische Initiative zu blockieren. Es wäre daher nützlich, wenn gerade auch in Deutschland vermehrt der Versuch gemacht würde, den Diskussionsstand in anderen Ländern nicht nur passiv zu verfolgen, sondern Vertreter dieser Länder auch aktiv an derartigen Diskussionen in Deutschland zu beteiligen.

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Schaubild 6:
Die Meinung der europäischen Bürger

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6. Abschließende Bemerkungen

Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, daß unter gewissen, plausiblen und durchaus nicht unrealistischen Bedingungen eine Reform der bestehenden Steuer- und Abgabensysteme gleichzeitig positive Umwelt- und Beschäftigungswirkungen nach sich ziehen könnte. Es wäre daher wünschenswert, wenn sich die Diskussion versachlichen und mehr auf die konkreten Einzelheiten einer erfolgversprechenden Reformstrategie konzentrieren ließe. Wie oben bereits angesprochen, deuten alle von der Europäischen Kornmission durchgeführten Berechnungen daraufhin, daß ein breiter sozialer Konsens von zentraler Bedeutung für den Erfolg einer derartigen Steuerreformstrategie ist. Es muß auf jeden Fall vermieden werden, daß eine Steuerreform Anlaß zu Umverteilungskämpfen wird.

Was die Rolle der EU betrifft, so führt eine Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu der Schlußfolgerung, daß die Europäische Gemeinschaft bei einer ökologisch und beschäftigungspolitisch orientierten Steuerreform nur eine begrenzte Rolle spielen kann und sollte. Zwar ist es richtig, daß der Wettbewerb im Binnenmarkt, und erst recht in einer möglichen Wirtschafts- und Währungsunion, die Freiheit der nationalen Steuerpolitik de facto einschränkt. Hinzu kommt, wie oben dargestellt, daß eine koordinierte Einführung von Umwelt- oder Energiesteuern innerhalb der EU klare wirtschaftliche Vorteile hätte. Andererseits unterscheiden sich die steuerlichen, institutionellen und verhaltensmäßigen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten so stark, daß eine uniforme Vorgehensweise wenig Sinn machen würde. Dies wird auch in Schaubild 7 verdeutlicht, welches den Anteil der Sozialbeiträge am Bruttoinlandsprodukt für die verschiedenen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft wiedergibt. Es ist klar, daß sich bei derartig unterschiedlichen Ausgangspositionen auch die politischen Prioritäten in den jeweiligen Ländern unterscheiden. Es muß daher ein Gleichgewicht zwischen den Vorteilen eines gemeinsamen Vorgehens und der notwendigen Flexibilität auf nationaler Ebene gefunden werden.

Die Kommission hat daher auch die koordinierte Einführung einer kombinierten C0₂-/Energiesteuer in der EU vorgeschlagen, hat aber nicht versucht, den Mitgliedstaaten Vorschriften zu machen, wie die damit verbundenen Steuereinnahmen im einzelnen zu verwenden sind. Die gegenwärtigen Schwierigkeiten der vorgeschlagenen C0₂-/Energiesteuer und die

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Schaubild 7:
Anteil der Sozialbeiträge am Bruttoinlandsprodukt (1992)

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notwendige Einstimmigkeit im Ministerrat geben jedoch zu wenig Hof] ung auf eine baldige Einführung derartiger Steuern auf internationaler Ebene Anlaß. Es bleibt jedoch zu hoffen, daß die bessere konjunkturelle Lage Umweltsteuern in den nächsten Jahren auch auf europäischer Ebene eine Chance gibt und die erstrebenswerte Modernisierung der bestehenden Steuer- und Abgabensysteme dadurch auch um eine ökologische Komponente bereichert werden kann.

Literatur

Bovenberg, A. Lans (l 994): „Environmental Policy, Distortionary Labour Taxation and Employment: Pollution Taxes and the Double Dividend", CentER, vervielfältigtes Manuskript, Universität Tilburg, Oktober.

De Wit, G. (l 994): „The Effects on Employment of a Shift in Taxation from Labour to the Environment", Centre for Energy Conservation and Environmental Technology, Delft, April.

DIW (l 994): „Ökosteuer - Sackgasse oder Königsweg?", Gutachten des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung im Auftrag von Greenpeace, Berlin, Mai.

Eurobarometre (l 993): „L'opinion europeenne et les questions energetiques en 1993", Ausgabe 93.1, INRA (Europe), September.

Europäische Kommission (1994a): „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung -Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert", Weißbuch, Brüssel.

Europäische Kommission (1994b): „Besteuerung, Beschäftigung und Umwelt: Steuerreform zum Abbau der Arbeitslosigkeit", in: Europäische Wirtschaft, Nr. 56, S. 147-189.

Europäische Kommission (1994c): „Wirtschaftswachstum und Umwelt: Einige Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik", Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Brüssel, 3.11.94, KOM(94) 465 endg.

Europäische Kommission (1994d): „Arbeitsmarktumfrage in der Industrie", Europäische Wirtschaft, Beiheft B, Nr. 11, November.

Goulder, L.H. (1994): „Environmental Taxation and the Double Dividend: A Reader's Guide", Vortragsmanuskript, 50th Congress of the International Institute of Public Finance, Cambridge (Mass.), August.

OECD (1994): „The OECD Jobs Study - Evidence and Explanations, Part II - The Adjustment Potential of the Labour Market", Organisation for Economic Co-Operation and Development, Paris.

Sorensen, P.B., Pedersen, L.H., und Nielsen, S.B. (1994): „Taxation, Pollution, Unemployment and Growth: Could there be a 'Triple Dividend' from Green Tax Reform?", Vortragsmanuskript, 50th Congress of the International Institute of Public Finance, Cambridge (Mass.), August.