Avril 1999 - La Planète Porto Alegre La démocratie est-elle soluble dans la ville? Par Carlos Abrego

Entretien avec Ubiratan de Souza*

Forte plus-value citoyenne

Le projet du budget participatif est apparu à Porto Alegre en 1989. Olivio Dutra avait été élu maire de la ville l'année précédente. A son arrivée, 98 % des recettes courantes étaient engagées dans les frais de fonctionnement. Or, la population exigeait des travaux publics et des services, surtout dans les zones les plus démunies, à la périphérie de la ville. Histoire d'une expérience démocratique à forte plus value.

Entre l'élection et le premier budget participatif, il n'aura pas fallu longtemps, en 1989, pour que votre Parti, le Parti des travailleurs, passe à l'acte citoyen...

Ubiratan de Souza : La population s'est immédialement mobilisée pour obtenir l'engagement des travaux d'utilité publique qu'elle souhaitait, en appuyant le parti au pouvoir dans la commune, le Parti des travailleurs (PT). Et nous, face à cette réalité, nous nous sommes immédiatement résolus à ouvrir dans la transparence les comptes de la commune, les dépenses comme les rentrées. C'est à partir de ce moment qu'a été décidé, par nous tous, d'établir le "budget participatif" tous les ans. Cela devait constituer une façon de décider de l'utilisation du peu de ressources dont nous disposions à l'époque. Nous avons décidé aussi avec la population de procéder à une réforme des impôts afin d'accroître les fonds municipaux et pouvoir investir dans les services et les travaux publics, en prenant en considération la volonté des habitants. C'est à partir de ce moment qu'est né le budget participatif comme un défi et comme une réponse à la situation devant laquelle nous nous trouvions. C'est alors que le mouvement populaire, dans la commune, la société entière, entama une discussion avec le conseil municipal sur l'organisation de réunions afin de discuter le budget. Depuis, trois municipalités se sont succédé, toujours avec le Parti des travailleurs, le premier maire fut Olivio Dutra, le second Tarso Genro et actuellementRaul Pont, dont le mandat finit en l'an 2 000.Voilà donc dix ans que nous menons à Porto Alegre l'expérience du budget participatif. Aujourd'hui, d'autres villes administrées par des maires du PT ont entrepris des expériences semblables à la nôtre, comme Belém, la capitale de l'Etat de Pura, au nord du pays, et d'autres villes de l'Etat telle que Cachoeira, deuxième ville en importance du point de vue économique et selon le nombre d'habitants.

L'initiateur du budget participatif Olivio Dutra est désormais le président du gouvernement de l'Etat de Rio Grande do Sul. Quelles seront les relations entre la région et les municipalités ? Allez-vous introduire le budget participatif au niveau régional ?

Ubiratan de Souza : La Constitution brésilienne a statué sur les rapports entre les gouvernements des Etats et les municipalités. Particulièrement, sur les transferts de ressources et la redistribution des rentrées fiscales : 25 % des ressources perçues à titre d'impôt pour la circulation des marchandises doivent être transférées aux municipalités. Le nouveau gouvernement de l'Etat de Rio Grande do Sul souhaite rendre transparent, régulier et permanent ce type de rapports. Les précédents gouvernements régionaux, bien que la Constitution le leur imposait, ne remplissait pas leur obligation de transfert de ressources, en tout cas, ils le faisaient avec retard et atermoiements. Nous voulons améliorer ces rapports, les rendre conformes à la démarche institutionnelle. Nous envisageons aussi de développer des rapports directs avec les municipalités, afin de promouvoir des programmes financés au niveau national et international. Par ailleurs, nous envisageons de développer des relations sans écran avec la population, avec l'ensemble de la société, par le truchement du budget participatif. Tous les programmes de développement, d'investissement, de services, etc. qui sont du ressort du gouvernement de l'Etat régional, nous allons les mettre en oeuvre suivant notre pratique du budget participatif. Depuis le 15 mars, nous avons commencé la préparation du budget de l'an 2000. Notre plus grand défi consiste à faire en sorte que toute la politique budgétaire de l'Etat du Rio Grande do Sul soit discutée et totalement élaborée par la population dans des assemblées publiques réunies dans chaque ville. Ces réunions seront ouvertes à toute la population, sans aucune discrimination. Nous voulons que tout citoyen puisse y participer directement, sans aucune délégation ni représentation. Dans les assemblées seront discutées et décidées les politiques d'investissement, de travaux publics, de développement des services et tous les projets et programmes pour l'an 2000. Les résultats de ces délibérations seront transmis au gouvernement de l'Etat. Il y aura également l'élection de délégués qui participeront à des réunions au niveau de l'Etat. Nous avons dans notre Etat de Rio Grande do Sul 467 municipalités. Nous allons convoquer autant d'assemblées populaires. Il est fort probable qu'à partir du moment où nous allons commencer et développer ce processus au niveau régional, la population va exiger des maires qu'ils fassent, chez eux aussi, une politique de budget participatif.

Après dix ans de budget participatif, quel en est l'impact sur les autres domaines de la vie sociale ?

Ubiratan de Souza : Je peux affirmer que la pratique du budget participatif a eu des répercussions très positives dans la vie politique, culturelle et sociale de Porto Alegre. Par exemple, l'aspect culturel a commencé à être traité directement par la population dans la préparation du budget, à sa propre demande, cela au début du deuxième gouvernement PT dirigé par Tarso Genro. La population a commencé à dégager des moyens financiers pour favoriser la décentralisation des événements culturels, la création d'offices culturels dans la périphérie, en dehors des locaux publics. Je parle là des décisions internes au budget participatif. Par ailleurs, on peut parler de démocratisation dans tous les rapports des organismes sociaux avec le gouvernement. Nous ne nous sommes pas contentés de démocratiser la seule discussion et l'élaboration budgétaire. Nous avons aussi introduit la pratique participative dans tous les domaines de la gestion gouvernementale. La société, la population exerce un contrôle social à travers ses conseils et d'autres organisations sociales. La structure même de l'élaboration du budget avec les délégués, les conseillers, les commissions fiscales et des travaux publics, a augmenté énormément l'efficacité des prestations de services publics. Nous pouvons aussi parler de l'aspect social. Récemment, un groupe de psychologues a mené une enquête, dont les résultats ont été publiés en décembre dernier. Ils ont interrogé des personnes ayant participé à l'élaboration du budget de la ville et ils ont mené d'autres enquêtes parmi la population. Cette recherche montre que toutes les personnes qui ont participé au processus du budget participatif ont une meilleure estime d'eux-mêmes parce qu'elles se sentent des personnes utiles et capables et reconnues comme telles, capables de décider des choses dont elles-mêmes ne se croyaient pas capables avant de participer au "budget". Ces habitants ressentent la reconnaissance de leur importance et de leur utilité à l'intérieur de leurs propres familles, dans leurs groupes sociaux. Cela a comme conséquence l'élévation du degré d'intégration sociale. Tout cela est un résultat très positif.

Depuis un certain temps votre ville est au centre de l'attention des observateurs, des municipalités, des élus locaux dans le monde entier, surtout depuis Habitat II, à Istambul. On vous demande de partager votre expérience. Quelles sont les principales demandes et d'où viennent-elles?

Ubiratan de Souza : En effet, à partir de la répercussion de notre pratique, tant au niveau national qu'international, nous avons été, ici à Porto Alegre, visités, étudiés par des chercheurs universitaires, des étudiants ont écrit des thèses. Nous avons reçu la visite de nombreux représentants des municipalités et des élus locaux. Comme par exemple d'Afrique du Sud, d'Argentine, d'Uruguay, d'Amérique centrale, notamment de la capitale du Salvador, dont le maire est issu du Front Farabundo Marti. Nous avons organisé plusieurs événements internationaux, des séminaires. L'un d'entre eux a été subventionné par la Banque Mondiale en 1996. Des représentants des municipalités de Cuba, du Mexique et d'autres villes d'Amérique centrale y ont participé. Récemment, en 1998, quarante maires de Catalogne nous ont rendu visite pour étudier et apprendre de notre expérience du budget participatif. Avec divers collaborateurs des services de la commune de Porto Alegre, nous nous sommes rendus plusieurs fois à Buenos Aires où un mouvement social populaire a déclenché des actions pour instaurer un budget participatif dans la capitale argentine. Le livre Quand les habitants gèrent vraiment leur ville écrit par Tarso Genro et moi-même a été traduit par la CGT argentine et édité par l'Université de Buenos Aires. Je viens de participer, au mois de décembre, à son lancement. Actuellement c'est le mouvement populaire qui se charge de sa diffusion et de sa distribution dans les librairies de toute l'Argentine. Prochainement, ce livre va être traduit en catalan et on fera une autre traduction en castillan. En France, j'ai eu la possibilité de traverser le pays au mois d'avril de l'année dernière, pour promouvoir le livre édité par les éditions le Progrès de l'Homme. J'ai eu des rencontres de Lille à Marseille, en passant par Paris, Nantes, Lyon et Besançon. J'ai rencontré des maires et des représentants des habitants, comme disent les Français, nous ici au Brésil nous parlons de "citoyens", mot apparenté à celui utilisé pendant la Révolution française de 1789. Pour nous, il s'agit d'un concept fondamental. Nous sommes allés au Sénégal, invités par les organisations sociales. Là-bas, la population doit assurer par elle-même, en autogestion, les services sociaux que n'assume pas l'Etat. D'ailleurs, c'est le traducteur en français de notre livre, Jean-Blaise Picheral, qui a organisé ce voyage (voir la chronique, NDLR). Comme vous voyez, les demandes viennent de la part des universitaires, des maires, des élus locaux, des organisations de base, des mouvements sociaux.

Dans quels autres domaines de la gestion, la pratique participative pourrait trouver son application ?

Ubiratan de Souza : Nous considérons qu'il existe un principe universel du budget participatif. Il nécessite la participation de la population pour une démocratie directe et volontaire, qui assure à tout citoyen la possibilité de participer. Il a aussi ses formes de représentation et délégation. Dès qu'il y a une participation directe, les mandats de représentation et de délégation sont limités dans leur forme et leur contenu par les décisions prises par la communauté. Ce principe offre à tout citoyen, même celui qui n'a jamais participé à une activité politique, associative ou syndicale, toutes les conditions pour participer à ce processus. Les participants acquièrent la capacité d'intervenir de façon universelle et citoyenne dans les affaires de la cité. Cela nous renvoie à des mécanismes de mise en oeuvre de la démocratie les plus variés qu'on puisse imaginer. Par exemple, le contrôle social qui résulte de la participation elle-même, du moment où on se met d'accord sur un plan d'investissement rendu public, la population a un instrument concret de vérification et de contrôle. Il existe d'autres mécanismes de contrôle, par exemple la commission tripartite. Dans cette commission siègent trois représentants du Conseil du budget participatif, trois représentants des employés municipaux et trois du Conseil municipal. On y traite par exemple de l'augmentation ou non de personnel communal, toute nouvelle embauche des fonctionnaires est débattue et approuvée. Cela nous montre quelque chose de fondamental : cette démarche non seulement permet à tout citoyen de participer à un processus de démocratie directe, mais aussi crée des mécanismes de contrôle social sur le Conseil municipal. C'est une réponse actuelle à l'expérience bureaucratique de l'Est européen, dans le cadre limité d'une gestion municipale, et maintenant au niveau de l'Etat de Rio Grande do Sul. Ce processus participatif se présente comme prémisse universelle contre les rapports autocratiques qu'avait la bureaucratie de l'Est européen avec la société. Par notre expérience, nous répondons et dépassons le socialisme bureaucratique. Nous sommes partisans de l'idée que la société doit exercer un contrôle sur le socialisme, non seulement à travers le processus de la démocratie directe, mais aussi avec des mécanismes de contrôle comme ceux que nous développons ici, et qui, ailleurs, peuvent avoir d'autres formes. Notre processus répond aussi à la crise de légitimité politique de l'Etat libéral d'Occident, autrement dit de l'Etat capitaliste, où les gouvernants libéraux décident sans aucune consultation de la population. Pour nous, aujourd'hui, la démocratie représentative avec des élections générales du pouvoir législatif et de l'exécutif constitue une grande et indispensable conquête de l'humanité. Cependant, il est nécessaire de la combiner et de la compléter, par l'intermédiaire de la démocratie directe, avec des formes comme le budget participatif. C'est seulement ainsi que l'on peut approfondir réellement la démocratie. Le citoyen ne va pas limiter son activité politique au seul moment de l'élection des gouvernants et du parlement, mais il doit continuer à bénéficier de toutes les conditions pour pouvoir décider et contrôler l'Etat et le gouvernement et ce, tout au long du mandat électif. Je crois que cela constitue le principal enseignement de notre pratique participative, que nous ne voulons pas limiter au seul budget.

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