Avril 1999 - L'Evénement La bataille de l'eau Le bassin européen Par Bernard Barraqué*

L'examen des politiques et des institutions européennes de l'eau montre qu'au-delà des différences, les Européens conduisent leurs affaires dans un cadre intellectuel commun. Les différences sont d'abord géographiques. Pour estimer la richesse potentielle en eau d'un pays, les hydrologues croisent la variabilité de la ressource (pluviométrie moyenne annuelle dite efficace après évaporation/ transpiration, plus eau rentrant des pays amont) avec la densité de population. A ce compte, les pays nordiques sont évidemment les mieux dotés, avec plus de 20 000 m3 par habitant et par an, suivis des pays "châteaux d'eau" : l'Autriche, le Luxembourg, la Suisse et l'Irlande (entre 10 000 et 15 000 m3/h/an). La Grèce et le Portugal sont dans un troisième groupe autour de 6 000 avec les Pays-Bas. La France, l'Italie et l'Espagne se retrouvent entre 3 600 et 2 900 m3/h/an, et les plus pauvres sont le Danemark (2 500), l'Allemagne (2 000), le Royaume Uni (2 200), la Belgique (1 900). Mais ces données brutes ne tiennent pas compte de variations régionales importantes : sans l'Ecosse et l'Irlande du Nord, l'Angleterre et le Pays de Galles tombent à 1 400 m3/h/an ! Au Portugal et en Italie, l'eau est au Nord, beaucoup moins au Sud. Les Länder de l'est de l'Allemagne font chuter la moyenne de l'ancienne Allemagne fédérale, etc. Ensuite, ces calculs ignorent le caractère irrégulier de la pluie en zone méditerranéenne, qui fait que la part des crues se jetant d'un coup à la mer est bien plus importante qu'au Nord. Sans toutes les "embalses" réalisées depuis les années 1930, l'Espagne ne disposerait sans doute que de 1 200 m3/h/an. Ces données ont été par ailleurs historiquement recueillies dans une "logique d'offre" qui ne tient compte ni de l'économie ni de la géopolitique de l'eau : la rareté de l'eau ne tient plus tant à la "sécheresse" qu'au développement de ses usages industriels et surtout à l'irrigation. En Europe méditerranéenne, plus de 70 % de l'eau utilisée l'est par l'agriculture, qui, de surcroît, ne la rend pas au milieu aquatique. C'est désormais aussi le cas en Adour-Garonne. En France, le prélèvement le plus important concerne le refroidissement des centrales thermiques (24 km3 ou 60 % du total) avec un impact sur le milieu très différent. Dans les pays du Nord de l'Europe, où il n'y a ni irrigation ni refroidissement, les usages industriels et même domestiques diminuent ou stagnent. En revanche, la pollution industrielle historique a menacé les usages les plus nobles comme l'approvisionnement en eau potable : sans le Rhin ni la Meuse, les Néerlandais ne disposeraient que de 700 m3/h/an, d'où la ténacité dont ils ont fait preuve pour obtenir une eau moins sale des pays amont.

L'eau européenne de plus en plus un patrimoine commun

On ne peut plus raisonner comme si chaque pays pouvait disposer librement de l'eau qui franchit ses frontières en amont et en aval. La solidarité de bassin tend à prévaloir. La plupart des pays européens sont assez ou complètement autonomes en ressource : la Grande-Bretagne, bien sûr, c'est une île. La France dispose en moyenne de 170 km3 par l'apport de la pluie, et d'au moins 100 km3 par an en enlevant les crues ; elle ne dépend de l'amont que pour 14 km3, sans compter le Rhin. En revanche les quelque 13 km3 qui coulent vers la Belgique sont indispensables à ce pays. L'Allemagne est dans la situation la plus complexe du fait des nombreux pays limitrophes et bassins-versants partagés. Mais la situation actuellement la plus tendue est à la frontière luso-espagnole. L'idéologie de la révolution conservatrice franquiste, fondée sur le maintien des petits paysans dans les campagnes grâce à l'irrigation, pousse les Espagnols à s'approprier l'eau des bassins Atlantique qui desservent aussi les Portugais et à l'emmener vers la Méditerranée. Or cette eau (30 km3/an en moyenne) représente un appoint indispensable par rapport aux années sèches chez les premiers, mais aussi 40 % du potentiel des seconds. Le problème de politiques publiques est ici le même qu'en Europe du Nord : partager l'eau entre usagers d'un bassin, mais avec des Etats souverains.

Coordonner les usagers entre eux plutôt que les commander

On passe d'une logique linéaire de l'offre à une logique bouclée offre-demande, en sortant, en même temps, d'une logique d'appropriation soit privée, soit publique. L'eau européenne est de plus en plus un patrimoine commun (common property) à partager raisonnablement selon une logique où les droits d'usage prévalent sur les droits des propriétaires ou des Etats souverains. Partout, même en Europe latine, il n'y a plus guère d'eaux privées ; pour prendre l'eau souterraine située sous son terrain, il faut des permis, ou bien l'accord des co-usagers de la nappe. Pour autant, l'eau ne se retrouve jamais complètement domanialisée et soumise au seul arbitraire de l'Etat, même dans les pays latins où on a récemment affirmé cette domanialité. Le plus significatif est la montée de pouvoirs régionaux, intermédiaires, dont la légitimité tient à la capacité à coordonner les usagers entre eux plutôt qu'à les commander. Seuls les trois grands pays centralisés (Royaume-Uni, France, Espagne) ont réussi à généraliser les institutions de bassin. Tous les autres pays conservent les niveaux administratifs existants et les coordonnent en partie par bassin. La France offre un cas exemplaire : créées dans la logique de l'aménagement du territoire de l'Etat gaullien, les agences de l'eau sont devenues une forme inédite d'institutionnalisation de l'action collective, de gouvernance échappant relativement à l'administration centrale. Aujourd'hui les agences sont pratiquement les seules véritables institutions de type subsidiaire dans un pays où la subsidiarité n'existe pas (du fait de l'indivisibilité de la République). Comme ailleurs en Europe, on se retrouve avec un système de gestion de la ressource en tension entre une étatisation croissante de la régulation classique (tout prélèvement et tout rejet non domestique d'eau nécessitent un permis) et une montée en puissance d'organisations ou d'institutions mettant en scène la communauté des usagers au niveau approprié.

Les oppositions entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud

Les Etats démocratiques de l'Europe ont pour tâche d'être les gardiens de la ressource et les garants d'un partage qui doit respecter des règles d'équité entre usagers, voire d'égalité entre citoyens. Inversement, l'approche par bassins-versants et par usages raisonnables conduit à remettre en cause l'attitude excessivement fondée sur la souveraineté unilatérale de certains Etats. A l'éventuel argument selon lequel le gouvernement français est libre de vendre l'eau du Rhône, rivière domaniale, aux Catalans si ceux-ci en paient le coût (parfaite combinaison de la propriété publique et de l'argumentaire du marché), l'esprit du développement durable conduit à répondre : vérifions si Barcelone a vraiment besoin d'eau et ne peut pas s'en sortir avec les bassins catalans ; arrêtons peut-être une course poursuite entre offre et demande, intenable à long terme ; n'oublions pas de demander aux Suisses s'ils sont d'accord pour le transfert... Un autre enjeu est la tenabilité à long terme des services publics d'eau et d'assainissement, autrement appelée "la tarification au coût complet". Ici encore, l'Europe du Nord et celle du Sud s'opposent ; la première a terminé son équipement initial, qu'elle a réalisé grâce à d'importantes subventions des budgets généraux (locaux et centraux) et elle fait face à la problématique que le réseau de recherches Eurowater (auquel j'appartiens) appelle les 3 "E" (économie, environnement, éthique) : peut-on faire financer par les usagers des services d'eau la reproduction à long terme du capital énorme accumulé, tout en améliorant les performances environnementales desdits services, mais sans sortir de l'acceptabilité sociale et politique qui les a caractérisés ? Quant aux pays d'Europe du Sud, ils sont encore dans la phase initiale d'équipement, où les subventions sont essentielles comme en Europe du Nord plus tôt. Au-delà des dogmes de l'efficacité économique, on ne peut rationaliser ces services qu'une fois qu'ils ne sont plus rationnés, pour des raisons hygiéniques, et surtout symboliques.

Des systèmes de péréquation entre unités de distribution et catégories d'usagers

Le débat public-privé masque d'autres débats aussi importants : la centralisation ou la décentralisation et la gestion sectorielle ou multiservices. De façon très pragmatique, les pays européens ont mis en place divers systèmes de péréquation entre unités de distribution et entre catégories d'usagers (urbains et ruraux, riches et pauvres, industriels-réseaux publics-agriculteurs, eau-gaz-électricité-transports publics, etc.). Les agences de l'eau françaises, en prenant le relais de l'Etat qui ne subventionne plus le secteur de l'eau, utilisent l'épargne forcée des redevances pour financer à taux zéro des investissements généralement bons pour l'environnement et la santé publique. Cela permet de baisser le prix de l'eau, et même fortement, par rapport à ce qu'il deviendrait s'il fallait appliquer les Directives européennes et la politique nationale uniquement avec des prêts bancaires. D'où le côté surréaliste de la discussion actuelle sur l'inefficacité des agences...

L'importance de la voie européenne commune qui fait de l'eau res comunis omnium

Ce qui coûte cher n'est pas l'eau. C'est l'argent nécessaire pour faire des investissements lourds et espacés dans le temps. C'est l'information dont il faudrait disposer pour conduire des politiques économiquement rationnelles à un niveau centralisé. Ce coût, les économistes l'appellent le coût de transaction. Dans le cas de l'eau, la réunion des acteurs de l'eau et leur mise en confiance dans une approche de type "partage entre usagers" produirait de bien meilleurs résultats qu'une régulation top down. D'où l'importance de la voie européenne commune qui fait de l'eau une res comunis omnium, échappant largement à la domanialité, ainsi qu'à l'appropriation privative, donc aux conceptions inscrites dans la problématique de l'Etat libéral.

Bernard Barraqué, les politiques de l'eau en Europe, La Découverte, coll. Recherches, 1995

Francisco Nunes Correia (ed.), Eurowater, institutional dimensions for water management, Balkema, Rotterdam, 2 vol. 1998

Alain Faure (dir.), Territoires et subsidiarité, l'action publique locale à la lumière d'un principe controversé, L'Harmattan, coll. Logiques politiques, 1997

* Directeur de recherches au CNRS (LATTS). retour