Regards Mars 1998 - La Planète

Europe
Corruption, cet imparfait démocratique

Par Jean Cartier-Bresson *

Les difficultés de la lutte contre la corruption institutionnalisée en Europe sont évidentes. Les mesures prises désormais au niveau international sont-elles suffisantes alors que l'éradication de ce fléau demeure aléatoire sans forte pression de l'opinion publique.

Partons d'un constat paradoxal largement partagé par les spécialistes de la lutte contre la corruption: les temps ont changé mais les faits demeurent. D'un côté, après des décennies caractérisées par un silence de plomb, les cinq dernières années enregistrent une lente et difficile montée en puissance des réactions: la presse européenne expose régulièrement les affaires qui émergent, des intellectuels ont entamé une réflexion de fond sur cet " imparfait démocratique ", dans l'ensemble des pays la corruption est devenue un débat de société et la tolérance vis à vis du phénomène a régressé, les pouvoirs publics (contraints par les scandales qui impliquent certains de leurs membres ou pour devancer les risques de perte de légitimité) ont légiféré, enfin, la pénalisation de la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions internationales va devenir effective en 1998. Cependant, ces observations ne permettent pas encore d'être optimiste. En effet, d'un autre côté, la corruption est tellement enracinée dans les moeurs de certains pays ou de certains secteurs de la vie économique que ses acteurs - qui n'ont pas encore, en dehors de l'Italie, eu à subir massivement la répression - continuent à gérer leurs arrangements occultes. Par ailleurs, s'il semble exact que les citoyens tolèrent moins la corruption, il faut remarquer que leur mobilisation est faible ou sporadique, et se fonde plus dans la déception globale qu'ils éprouvent vis à vis des partis politiques d'opposition ou de gouvernement (l'arrogance des hommes politiques) que dans une réaction rationnelle à la violation des règles et aux coûts qu'elle impose.

Cette situation paradoxale peut s'expliquer par la nature des mécanismes de la corruption en Europe qui la rend plus " douce " que dans le tiers monde, et par le temps que risque de prendre l'application rigoureuse des nouvelles mesures dans un contexte où la volonté politique de lutter contre la corruption demeure faible. La corruption met en scène trois acteurs: un mandant, un mandataire (le corrompu) et une tierce personne (le corrupteur) dont les gains ou les pertes dépendent du mandataire. Elle constitue une transaction illégale par laquelle le corrupteur échange des biens matériels ou immatériels contre de l'influence sur une décision politique, administrative ou économique. Ainsi, à côté de la corruption politique qui peut opérer au niveau des organes parlementaires (achat d'une loi ou de son rejet), ministériels ou des conseils régionaux (par exemple marchés publics), et qui implique des élus ou des membres de partis politiques, existe une corruption administrative qui concerne des fonctionnaires de carrière chargés de l'application de la loi et une corruption privée qui prospère dans les entreprises (par exemple dans les services achat des grandes surfaces ou dans les syndicats de copropriété). Le niveau social des acteurs concernés et le montant des pots-de-vin rendent nécessaires de distinguer la petite corruption de la grande corruption. Par exemple, la corruption administrative peut se développer autant lors de la fourniture de services quand il s'agit d'éviter les files d'attente (logements sociaux, place dans les crèches), que lors de l'achat de biens (matériel médical, ordinateurs) ou encore dans les administrations ayant un pouvoir de coercition (police, justice, fisc). Le niveau social des acteurs qui ne respectent pas les normes officielles et la nature des relations qu'ils entretiennent en dehors des actes de corruption expliquent la diversité des rapports de force qui existent entre les corrupteurs et les corrompus.

 
Corrompus et corrupteurs, violent-tango

Schématiquement, trois situations sont envisageables: 1. Les deux partis de la transaction possèdent un pouvoir comparable, un avantage réciproque et sont capables de produire des codes de bonne conduite qui permettent d'éviter les phénomènes de marchandage et de surenchère; 2. Les corrompus ont le pouvoir de dominer les corrupteurs et les stratégies d'extorsion apparaissent; 3. Les corrupteurs ont la capacité d'intimider les corrompus. Au niveau microsocial, ces trois types de corruption dépendent du pouvoir social des acteurs (par exemple un " petit " fonctionnaire du service des HLM face à un journaliste, ou le chef du service face à travailleur immigré). Au niveau macrosocial, ces trois configurations de corruption renvoient à la nature de l'Etat et du régime politique. Nous avons alors successivement: 1.pour la première situation, un Etat démocratique et une légitimation fondée sur les performances; 2.pour la seconde situation un Etat autoritaire ou totalitaire et une légitimation charismatique ou idéologique; 3.enfin, pour la troisième situation, un Etat poreux incapable de contrôler son territoire géographique ou social (fractionnement ethnique, religieux, régional,...) avec la présence de micro légitimations " claniques ", voire " mafieuses ". L'importance de cette typologie pour comprendre la corruption en Europe tient au fait que ces trois configurations déterminent en grande partie le montant des pots-de-vin et le coût qu'ils imposent à la collectivité.

En Europe de l'Ouest, trois facteurs favorisent, entre autres, une " corruption échange sociale " ne pouvant généralement entraver les performances attendues par les citoyens (1): - les droits de l'Homme et le droits de propriété sont respectés (ce qui implique que les institutions possédant le monopole légitime de la violence soient efficaces) limitant ainsi l'utilisation de l'intimidation et de l'extorsion. L'absence d'organisations criminelles (hors Italie), ou la forte réprobation sociale que susciterait la corruption des fonctions régaliennes (police, justice, fisc), réduit ainsi les risques de corruption noire (2).- les lois et règlements évoluent avec les transformations des demandes sociales qui émergent des citoyens et des entreprises lors des élections. Une culture de la négociation avec les intermédiaires représentatifs de la société évite l'adoption de lois illégitimes qui seraient massivement contournées par une corruption blanche (corruption liée à la prohibition de l'alcool). Une forte détérioration des services publics, ou une augmentation excessive des coûts qui se répercuterait sur les impôts, peut toujours être sanctionnée par les électeurs, même si ceux-ci ne savent pas que la source des dysfonctionnements est à imputer à la corruption.- grâce à la maturité de l'économie de marché et à la concurrence, ainsi qu'à une intervention étatique dans les domaines de la redistribution, l'offre de biens et de services, y compris publics, est suffisante pour éviter les situations de pénurie, et l'Etat providence, même mis à mal, continue de gérer les situations des individus fragilisés (santé, chômage...). La corruption, qu'elle soit politique ou administrative, ne peut gravement remettre en cause les performances des programmes publics sans risquer de réduire fortement la tolérance et la passivité des victimes. La nécessité d'exporter pour les grandes entreprises (ou le risque d'une pénétration des firmes étrangères plus performantes rendant trop visibles les surcoûts) implique une compétitivité qui les empêche de se reposer sur les rentes acquises politiquement au niveau national.

 
Noire, grise ou blanche, la corruption

Ce qui caractérise la corruption européenne (malgré une différence entre les pays du Nord et les pays du Sud plus clientélistes et possédant des administrations peu efficaces) (3) est donc la rareté de la petite corruption administrative et l'importance de la grande corruption politico-administrative qui s'est développée à la faveur du financement occulte des activités politiques par les grands groupes industriels à la recherche de rentes; groupes dont les dirigeants appartiennent au même milieu social que les hommes politiques (4) (hors partis communistes). Ainsi, généralement, existe un auto-contrôle de la part des acteurs dans les transactions corrompues qui permet d'éviter autant la révolte des électeurs-contribuables que la dénonciation des pratiques par des " partenaires " déçus. Cependant, il ne faut pas sous-estimer la possibilité que se soient développés, en marge des financements politiques occultes, des réseaux de corruption fondés sur des stratégies d'enrichissement personnel massif (France, Italie, Espagne, Grèce).

Pour être efficace, la lutte contre la corruption doit démontrer que le phénomène pose des problèmes d'efficacité et d'équité. Cette démonstration n'a pas encore été suffisamment faite et n'a en tous les cas pas encore convaincu les élites qui continuent à penser que ces arrangements occultes entre les sphères politiques et économiques sont fonctionnels. La transparence des pratiques n'est pas encore entrée dans la culture des organisations politiques ou des entreprises, et la lutte contre la corruption n'est pas encore ancrée dans la société civile . Il semble donc indispensable qu'à côté des réformes engagées (prévention et répression) (5), des actions militantes se développent grâce à des organisations anticorruption qui démontreront le coût économique et politique de la corruption. Il faudra aussi qu'à l'intérieur des partis politiques, des militants se mettent à dénoncer la tolérance qui reste de mise vis à vis de leurs représentants corrompus qui sont protégés par leurs fonctions de contrôle des fédérations, de relais électoral ou d'allié dans les luttes internes. Seule la volonté politique pourra casser le consensus soutenant l'illégalité normalisée qu'est toujours la corruption..

 

* Economiste, Université de Paris-XIII.

1. Pour plus de détails, voir J.Cartier-Bresson, " Quelques propositions pour une analyse de la corruption en Europe de l'Ouest ", Revue internationale de Politique comparée, v.4, n° 2, 1997, pp.265-295.

2. Heindenheimer (1970) écrivait: " Le terme de corruption noire indique qu'une action particulière est telle qu'un consensus existe au sein de la grande majorité de l'opinion et de l'élite pour condamner et sanctionner au nom des principes.La corruption grise indique que certains éléments, les élites habituellement, veulent voir l'acte réprimé, alors que d'autres ne le veulent pas, l'opinion majoritaire peut alors être ambiguë.La corruption blanche signifie que la majorité tant de l'opinion que de l'élite ne soutient pas vigoureusement les essais de condamnation d'actes qui semblent tolérables ".

3. Cf.Démocratie et Corruption en Europe, D.della Porta et Y.Mény (Eds), la Découverte, 1995.

4. Sur le rôle des conflits d'intérêt, du cumul des mandats, du pantouflage en France, voir Y.Mény, la Corruption de la République, Fayard, 1992

5. Cf.Pratiques et contrôle de la corruption, sous la direction de J.Cartier,-Bresson, AEF; Monchrestien, 1997.

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