Février 1998 - Les Idées Propriété et service publics Actualité de l'appropriation sociale Par Anicet Le Pors *

 

Un important mouvement du capital Si la gauche n'est pas convaincue de l'importance de la propriété, le capital, lui, l'est et son mouvement a un sens. Après l'accumulation du capital à bases françaises sous de Gaulle, l'appel aux investissements étrangers sous Pompidou, le développement de l'économie mixte sous Giscard d'Estaing et son retour avec relance de la financiarisation sous Mitterrand, une politique dite des " noyaux durs ", pôles de la finance et de la technocratie imbriqués, a été activement menée, notamment sous Balladur. Aujourd'hui, on assiste à un recentrage à l'anglo-saxonne sur les marchés financiers avec l'active participation des fonds de pension. Cela donne lieu à d'importantes restructurations dans tous les secteurs, à la multiplication des OPA, hostiles ou amicales, à la dérégulation des services publics, à la privatisation des organismes publics. D'autres mouvements de grande importance se préparent. Pour le capital, " là où est la propriété là est le pouvoir ". Cette évolution est vigoureusement encouragée par les instances de l'Union européenne, bien que l'article 222 du traité de Rome dispose que " le présent traité ne préjuge en rien du régime de propriété des Etats-membres ", mais la règle répétée dans le traité de Maastricht en faveur d'" une économie de marché ouverte où la concurrence est libre ", sert en réalité à légitimer les déréglementations et les privatisations les plus étendues. Face à cela, la gauche ne dit rien, ou presque, si ce n'est gloser sur le thème tautologique de l'" économie mixte " (le cas échéant matinée de " conflictualité "), ce qui a une triple conséquence fâcheuse. Premièrement, une floraison du vocabulaire pour éviter de parler clairement du service public et du secteur public. Deuxièmement, une occultation de la question de la propriété en réduisant le débat aux missions, ce qui, pour être indispensable, n'est pas suffisant. Troisièmement, l'adoption d'un point de vue exclusivement microéconomique (Air France, GAN...) alors que c'est au niveau de la société tout entière que le service public et le secteur public trouvent leurs principales justifications.

 

La nécessité d'un secteur public étendu Pourtant la nécessité d'une propriété publique et de services publics étendus, modernes, démocratiques, n'est pas moindre aujourd'hui qu'hier, bien au contraire. Cette exigence monte au niveau mondial et européen en dépit des logiques opposées du libéralisme. Elle s'exprime à travers des formules récemment surgies telles que celles de " patrimoine commun de l'humanité " ou de " biens à destination universelle ". Des questions majeures (environnement, communication, police, recherche, etc.), traitées dans de multiples conférences internationales, permettraient d'envisager, à terme, la constitution de services publics aux niveaux correspondants prenant principalement appui sur des bases nationales essentiellement publiques et des instances internationales ad hoc. Au niveau national, la mode conduit à accepter la privatisation (totale ou partielle, ce qui n'est qu'une question de degré dans la soumission) pour des raisons très rarement explicitées: concurrence, alliances, échelle, mobilité, continuité stratégique, qualité, etc. Trois raisons peuvent être invoquées en faveur d'une politique active de développement du secteur public. En premier lieu, des raisons politiques qui représentent l'exacte contrepartie de l'importance qu'accordent les forces capitalistes à la question de la propriété; c'est aussi un moyen déterminant de cohésion et de régulation sociales. En deuxième lieu, des raisons économiques, le secteur public demeurant un instrument privilégié de définition et de mise en oeuvre de la politique industrielle (nationale et européenne lorsqu'elle existeront), des politiques d'aménagement, de recherche, de formation et de progrès social, ce que la seule réglementation ou la contractualisation ne sauraient assurer en laissant libres la propriété financière et la logique monétariste. En troisième lieu, des raisons sociales: le mouvement de novembre-décembre 1995 a montré qu'il existait dans ce pays une véritable culture du service public qui affirme que l'intérêt général ne se réduit pas à la somme des intérêts particuliers et que les statuts garantissent mieux l'égalité sociale que le contrat. Cela ne signifie pas que le service et le secteur publics doivent être simplement défendus en l'état. Un service public qui ne s'adapterait pas ne respecterait pas l'un de ses principes essentiels: la continuité, qui implique que l'on intègre le changement. Or, celui-ci est précisément très rapide dans le domaine public où s'expriment de nouvelles et fortes exigences. Un besoin de diversification, tout d'abord, qui conditionne la créativité et est indispensable à l'équilibre financier (ce qui a conduit le Conseil d'Etat à admettre, pour EDF-GDF, une " marge légale de diversification admissible "). La nécessité d'intégrer dans les procédures la complexification des activités de service public (déclarations d'utilité publique, schémas d'aménagement, lois " transversales " sur l'eau, l'air, le littoral, etc.). L'importance d'une refondation des principes de base du service public, au-delà des principes classiques d'égalité, de continuité, d'adaptabilité (2).

 

Refonder le concept de propriété publique Il faudrait revenir plus longuement sur l'évolution du concept de propriété et, plus précisément, de propriété publique. Il ne se réduit évidemment pas à l'acception de l'article 17 de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, ni aux articles 544 et 545 du code civil qui évoquent cependant que la propriété privée peut être limitée en raison de la " nécessité publique " ou de l'" utilité publique ". Il dépasse aujourd'hui le contenu du préambule de la constitution qui vise les biens ou les entreprises ayant " le caractère d'un service public ou d'un monopole de fait ". Les critères du Programme commun de gouvernement aboutissant dans les années 70 à un " seuil minimum de nationalisations " ne sont eux-mêmes plus suffisants: service public, financement public, centres d'accumulation, secteurs-clés. Mais c'est une chose que de critiquer la politique de nationalisations de 1982 dont le bilan reste à faire, c'en est une autre que de renoncer à toute politique d'appropriation publique, ou de la regarder comme accessoire. Il semble parfois que l'on tire de cet échec un bizarre syllogisme: la preuve qu'il faudrait céder sur la propriété publique, être plus souples, se rendre aux arguments de la pensée unique, résulterait des erreurs alors commises. En quelque sorte: " cette politique était insuffisante, elle n'est donc pas nécessaire ! ". Il faut donc remettre le travail sur le métier. Et d'abord refonder le concept de propriété publique lui-même. C'est une erreur que de se débarrasser de la question en s'en tenant à la stricte acception juridique du concept de propriété privée pour définir une propriété publique qui ne se caractériserait ainsi que par le changement de nature du propriétaire: une personne morale de droit public. La propriété publique, au-delà du simple usage et du droit de disposer, doit intégrer tous les éléments de maîtrise qui se situent aux différents niveaux de l'organisation sociale et notamment aux plus hauts niveaux, là où s'expriment les prérogatives de puissance publique et de souveraineté, c'est-à-dire au niveau de l'Etat. C'est pourquoi je considère comme irresponsable la reprise sommaire du mot d'ordre ultralibéral de " désétatisation ", étant bien entendu que la puissance publique ne s'exerce pas qu'à ce niveau (cependant politiquement essentiel) et que cela ne vaut pas approbation de la bureaucratie et de l'autoritarisme dont l'Etat n'a, au demeurant, pas l'exclusivité. On doit, ensuite, introduire la nécessité d'une plus grande diversification géographique. Alors que, jusque-là, la propriété publique s'est essentiellement développée par la nationalisation, il convient de donner plus d'importance à la propriété publique qui pourrait être définie aux niveaux infra et supranationaux. La propriété des collectivités territoriales dispose de larges possibilités de développement dans les opérations d'aménagement de l'espace. La question doit être également posée au niveau européen voire mondial, à contre-courant de la logique libérale dominante, à partir des contributions financières des Etats susceptibles de participer aux opérations conjointes de service public. C'est un argument fort pour que soit donnée priorité à l'Europe politique. Il reste cependant que le niveau national demeure principal dans l'articulation du particulier et du général.

 

D'autres déterminations que consuméristes Il convient, enfin, de mieux prendre en compte la dynamique interne du secteur public. Il s'agit de traduire en prérogatives le mouvement de diversification - complexification précédemment évoqué qui anime aujourd'hui le service et le secteur publics. Il importe également de tirer les leçons des expériences antérieures de nationalisations et qui ont échoué parce qu'elles ont tenu un compte insuffisant de la nécessité de l'intervention des travailleurs et du changement des mentalités et des comportements. Par ailleurs, s'il importe au plus haut point que les usagers soient impliqués dans la caractérisation des besoins, voire dans certains aspects de l'organisation des services et de la gestion, le service public ne saurait être défini par la seule expression du client ou du consommateur et, partant, la configuration du secteur public répond nécessairement à d'autres déterminations que consuméristes, elle ne saurait être confinée à l'optique du marché. Il résulte de ce qui précède que l'appropriation sociale peut être regardée comme l'action par laquelle la propriété publique, au-delà des critères élémentaires de la propriété privée, tend à intégrer l'ensemble des éléments financiers, techniques, économiques, politiques de la maîtrise du service public et à leur donner une traduction juridique affirmant la primauté de l'intérêt général dans l'organisation de la société..

* Ancien ministre. 1. A l'exception des réflexions d'un groupe de travail, Cercle Condorcet-Espaces Marx, qui se propose d'organiser un colloque sur la question en 1998. 2. Voir à ce sujet le Rapport annuel du Conseil d'Etat de 1994. retour