Octobre 1995 - La Planète L'ONU entre critiques et espoirs Par Yves Berthelot

 

Faire place aux organisations non gouvernementales Les gouvernements n'oublient pas que les Nations unies sont une organisation intergouvernementale qui ne peut faire, et même vouloir, que ce qu'eux-mêmes veulent ou sont prêts à faire; mais, comme il est parfois commode de disposer d'un bouc émissaire, ils blâment l'Organisation pour leurs erreurs ou pour cacher leurs promesses non tenues sans réformer l'instrument qu'ils ont façonné et qu'ils tiennent en main. Quant au secrétariat, il déplore de n'avoir pas les moyens des tâches qui lui sont confiées et résiste aux réformes qui seraient nécessaires. Pour porter un jugement sur ce qui ne va pas et proposer des améliorations, il faut donc remonter aux besoins des peuples et des pays qu'une organisation mondiale peut aider à satisfaire.(1) Il est besoin de dialogue entre les pays, de principes et de règles pour gouverner leurs relations et de moyens de résoudre les conflits économiques ou militaires qui les opposent. Il faut, aussi, que les plus faibles puissent faire entendre leur voix, respecter leurs droits et bénéficier de la solidarité de la communauté internationale. Chacun conviendra que ce sont là des besoins permanents et que les Nations unies ont tenté de les satisfaire au cours des cinquante dernières années. Du bilan de leur action, il sera donc possible de tirer des leçons pour le futur; mais ce ne sera pas suffisant car le contexte a changé au moins sur deux points essentiels. La fin de la guerre froide a consacré le triomphe de la pensée libérale et levé les obstacles de principe qui s'opposaient à l'accélération du mouvement des personnes, des idées, des capitaux, des biens et des services. En même temps, elle affaiblissait la notion de souveraineté des Etats en permettant le débat sur le droit d'intervention pour faire respecter des principes, alors que, dans le domaine économique, l'Uruguay Round déplaçait la réglementation des échanges internationaux du système douanier, c'est-à-dire des pratiques aux frontières, vers les politiques économiques intérieures, autrefois du seul ressort du gouvernement national. Le rôle des Etats s'en trouve modifié.

 

Un lieu de dialogue Il l'est plus encore par l'apparition de nouveaux acteurs que sont les régions, tant dans les Etats fédéraux que dans les Etats nationaux et les organisations non gouvernementales. Quant aux entreprises, leur importance dans les relations internationales n'est pas nouvelle, mais la libéralisation accroît l'impact de leurs décisions sur la localisation des activités et leur influence sur les normes et règles internationales. Les unes et les autres ont ainsi pris en charge des responsabilités que les Etats assumaient traditionnellement tant dans la conduite des affaires intérieures que dans les relations internationales. L'ONU ne peut l'ignorer. Toute société a besoin d'un lieu de dialogue pour s'accorder sur des principes et réduire les tensions qui naissent des malentendus et des incompréhensions, d'informations et d'analyses pour comprendre les courants qui l'animent, forger les concepts qui expriment ses aspirations profondes et prendre conscience d'elle-même et des évolutions qui la menacent. De ce point de vue, l'ONU a joué son rôle: n'a-t-elle pas attiré l'attention sur la détérioration de l'environnement et inventé le " développement durable " qui rend compte de notre responsabilité vis à vis des générations futures ? Auparavant, elle avait fait du développement un objectif commun et tenté de mobiliser l'aide en faveur des pays les plus défavorisés. Elle a fait progresser les droits de l'Homme en organisant des débats sur leur contenu et leur application. A Vienne, elle a fait reconnaître, ce qui est loin encore d'être entré partout en pratique, que les droits fondamentaux de la femme sont " partie intégrante, inaliénable et indivisible des droits de la personne ". La conférence de Beijing vient d'adopter une plate-forme d'action pour que les principes passent dans les faits. L'ONU assume donc ces responsabilités essentielles. Pourrait-elle le faire mieux ? Sans doute. Un premier effort devrait viser à mieux coordonner, voire à réduire, le complexe ensemble des commissions, comités, groupe d'experts qui souvent se répètent, sans faire progresser la réflexion ou l'action. Mais beaucoup des sujets traités par l'ONU sont difficiles à cerner et gagnent à être abordés sous différents angles. Le maître mot est donc " coordination ", coordination pour mieux répartir les tâches ou pour tirer avantage des divers éclairages donnés d'un même sujet par divers organes des Nations unies. Les propositions tournent autour du renforcement du Conseil économique et social ou de la création d'un Conseil économique et d'un Conseil social. Quelle que soit la formule retenue, la coordination sera d'autant plus effective que les décisions des organes qui en sont chargés sauront imposer leurs vues lors de l'adoption des budgets. Tout aussi importante que la coordination est l'information des citoyens et des acteurs de la vie politique et économique des résultats des travaux de l'ONU. Si son rôle et sa force sont de faire progresser la conscience de la société mondiale, d'attirer l'attention sur les menaces, de faire connaître les expériences réussies, les Nations unies doivent disposer de bons moyens de communication, de dissémination et de formation.

 

Pour élaborer principes et objectifs à faire respecter Ce n'est pas le cas malgré des progrès et ce n'est pas une priorité des gouvernements qui voient plus l'organisation comme un instrument à leur service que comme un instrument au service des peuples. Adopter des principes, des normes et des règles, fixer des objectifs est la deuxième grande fonction de l'ONU. Elle l'a remplie et nul ne conteste qu'elle doive continuer d'assumer ce rôle. Deux problèmes liés se posent: celui des procédures de négociation et, surtout, celui de la mise en oeuvre. La plupart des décisions relatives aux normes, règles et objectifs sont adoptées par consensus. Cela a le mérite qu'aucune décision n'est prise qui n'ait l'accord des principaux contributeurs et que des efforts sont faits pour accommoder les préoccupations des petits pays. Mais les décisions sont souvent formulées de telle façon qu'elles offrent une échappatoire à qui n'a pas l'intention de les mettre en oeuvre. Enfin, l'ONU n'a ni les moyens ni le pouvoir d'imposer le respect des décisions, ni, même, des conventions à des gouvernements souverains. Les principes de l'ONU n'en sont pas pour autant sans mérite en ce qu'ils servent de référence aux gouvernements qui ne souhaitent pas trop se démarquer de ce que la communauté internationale a adopté et à tous ceux qui militent pour leur application effective. Mais il serait sans doute préférable de renoncer aux objectifs trop vagues et trop peu contraignants. Les normes et objectifs devraient donner lieu à intervalle régulier à la publication des performances de chaque pays, comme cela est fait pour les règles du BIT relatives aux conditions de travail, afin d'exercer une pression sur les pays qui ne les appliquent pas. De même, les conventions devraient plus systématiquement comprendre des procédures d'arbitrages et de recours au cas où un pays viendrait à manquer à ses engagements et que d'autres s'en trouveraient lésés. C'était un des objectifs de l'Uruguay Round que de renforcer l'autorité du GATT dans le cas de conflits commerciaux entre pays. Faire partager des valeurs, faciliter le dialogue et créer les conditions du développement économique respectueux de l'environnement sont autant d'activités de l'ONU qui servent son but ultime, la paix. Pour tous, c'est là son rôle essentiel et là encore elle a connu échecs et succès. Nombreux et peu connus sont les cas où une discrète diplomatie préventive a évité que des tensions ne dégénèrent en conflits. C'est pour l'essentiel la tâche du Secrétaire général. Les cas les plus classiques d'intervention de l'ONU en faveur de la paix sont ceux où celle-ci amène, par des moyens pacifiques, les parties en conflit à un accord ou ceux où les parties en présence lui demandent soit des observateurs qui garantissent que les clauses de la trêve sont respectées, soit des troupes d'interposition. Après avoir " fait la paix ", il s'agit de la " maintenir ". Les succès de ce type les plus récents ont eu lieu au Salvador, au Cambodge, au Mozambique; mais il faudrait aussi en mentionner nombre d'autres. Le conflit Irak-Koweit, ceux de l'ex-Yougoslavie, de la Somalie et du Rwanda ont éclairé deux situations graves qui risquent de se reproduire dans le futur: le refus par l'une des parties de respecter les décisions du Conseil de sécurité ou la déliquescence de l'Etat qui, l'une et l'autre, peuvent conduire l'ONU à intervenir militairement ou à autoriser l'intervention militaire pour " imposer la paix ".

 

L'instrument de la paix L'essentiel pour l'ONU est ici de se doter de critères objectifs pour décider de l'intervention, c'est-à-dire pour juger des menaces pour la paix dans une région ou dans le monde qu'un conflit peut entraîner ou des risques de désastre humanitaire. Ce devrait être la tâche d'un Conseil de sécurité rénové, c'est-à-dire plus représentatif de la réalité du monde aujourd'hui, que de les élaborer et de les appliquer; faute de quoi les interventions dont il décidera courront le risque d'apparaître comme guidées par les intérêts des grandes puissances ou par l'attention donnée aux conflits médiatiques au détriment des conflits ignorés par CNN. La lenteur des interventions sur le terrain, après les décisions du Conseil de sécurité, a, trop souvent, laissé la situation se détériorer, d'où la proposition du secrétaire général de doter l'ONU d'une force d'intervention rapide composée d'unités volontaires et spécialement entraînées des pays membres, qui serait déployée sur décision du Conseil de sécurité et placée sous son autorité. Enfin, l'ONU a pâti de la confusion des missions qu'elle assumait simultanément dans un même pays: actions visant à faire la paix, actions humanitaires et actions de reconstruction. Leur ordonnancement dans le temps et leur articulation gagneraient à être clarifiés, comme s'y efforce le Secrétaire général avec le concept de " continuum".

 

Une question de volonté Les Nations Unies ne peuvent être remplacées que par elles-mêmes et leur bon fonctionnement dépend bien plus de la volonté des Etats membres que des réformes de la machinerie des réunions ou du Secrétariat, encore que celles-ci soient nécessaires. Cette volonté doit notamment se manifester dans les moyens donnés à l'organisation: n'est-il pas surprenant que l'institution chargée de veiller sur la paix, les droits de l'Homme, le développement et l'environnement et d'éteindre les incendies dans le monde ne dispose même pas du budget des pompiers de la ville de New York ? On butte sur le fait que les Nations unies " sont supposées fonctionner comme le service public d'une communauté mondiale qui n'existe pas en tant qu'entité politique ". Il serait vain de proposer qu'elles jouissent d'une autorité supranationale, il faut donc miser sur sa capacité de mobiliser tous les acteurs de la paix, du développement et des droits de l'Homme afin qu'ils se concertent pour agir.

1. L'exercice serait infaisable si l'on ne disposait pas justement des cinquante ans de succès et d'échecs des Nations unies et de documents parmi lesquels il faut citer " L'agenda pour la paix " et " L'agenda pour le développement " du secrétaire général, Monsieur Boutros Boutros-Ghali, et " The United Nations in its second half-century ", rapport d'un groupe d'experts indépendants financé par la Fondation Ford, sans parler du communiqué du G7 à l'issue de sa réunion d'Ottawa en juillet de cette année. * Yves Berthelot est secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies.Il s'exprime ici en son nom personnel et les opinions avancées ne reflètent pas nécessairement celles de l'organisation. retour