Helmut Heyden
Entwicklungs- und außenpolitische Herausforderung: Zur Beschäftigung von Arbeitnehmern aus Mittel- und Osteuropa

• 1. Zielsetzung für Abkommen
• 2. Konzeption der Abkommen
  • 2.1 Werkverträge
  • 2.2 Gastarbeitnehmer
  • 2.3 Saisonbeschäftigung
• 3. Entwicklungs- und außenpolitische Zielsetzung
• 4. Arbeitsmarkt- und sozialpolitische Anforderungen
• 5. Entwicklung der Werkvertragstätigkeit in Deutschland
• 6. Aktuelle Situation

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Helmut Heyden
Entwicklungs- und außenpolitische Herausforderung: Zur Beschäftigung von Arbeitnehmern aus Mittel- und Osteuropa

Das Thema „Beschäftigung von Arbeitnehmern aus Mittel- und Osteuropa" ist vielschichtig und komplex. Es geht um Aspekte

• des Arbeitsmarktes
• der legalen und illegalen Wanderung
• von Lohndumping und Verdrängungswettbewerb,

aber auch um

• Solidarität
• Entwicklungs- und Außenpolitik
• Europäischen Einigungsprozeß und
• wirtschaftliche Kooperation und Internationalisierung der Wirtschaft.

Es ist schwierig, sich auf einzelne dieser Aspekte zu beschränken. Nur zu leicht entsteht der Eindruck einer falschen oder irreführenden Gewichtung oder es werden Zusammenhänge und Konsequenzen übersehen.

Ich werde deshalb im Interesse des besseren Verständnisses auch auf Aspekte der Beschäftigung eingehen, die außerhalb der entwicklungs- und außenpolitischen Herausforderungen liegen.

1. Zielsetzung für Abkommen

Bei den Vertragsverhandlungen mit den mittelosteuropäischen (MOE) Ländern über den Abschluß von Werkvertrags- und Gastarbeitnehmerabkommen standen im Vordergrund folgende Zielsetzungen:

• Heranführung der MOE-Länder an Westeuropa
• Solidarität mit den MOE-Staaten
• Hilfe zur Selbsthilfe: Vermittlung von Know-how für Unternehmen und Arbeitnehmer zum Aufbau des eigenen Landes

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• Abbau des Wanderungsdrucks
• Förderung der wirtschaftlichen Beziehungen.

2. Konzeption der Abkommen

Dieser Zielsetzung entsprechend wurden die Abkommen mit den MOE-Ländern ausgestaltet.

2.1 Werkverträge

Hier geht es weniger um die Eröffnung von Beschäftigungsmöglichkeiten für ausländische Arbeitnehmer in Deutschland, sondern um Vermittlung vor allem unternehmerischen Know-hows für die Firmen. Maßgebend für diese Vertragsgestaltung ist die Förderung der wirtschaftlichen Kooperation zwischen den Ländern. Deshalb wurden arbeitsmarktunabhängige feste Kontingente vereinbart, um die für die wirtschaftliche Kooperation notwendige Planungssicherheit zu gewährleisten.

Die Firmen führen mit ihren eigenen Arbeitnehmern konkrete Werkverträge durch. Die Entlohnung der entsandten Arbeitnehmer muß sich im Rahmen der in Deutschland geltenden Tarife halten, Krankenversicherung und Arbeitsschutz müssen gewährleistet sein. Die Aufenthaltsdauer der Arbeitnehmer ist auf maximal drei Jahre begrenzt. Entsprechend einem internationalen Rechtsgrundsatz für entsandte Arbeitnehmer sind die Sozialabgaben im Heimatland zu entrichten.

2.2 Gastarbeitnehmer

Im Mittelpunkt steht hier die Vermittlung von Qualifikationen für die Arbeitnehmer nach dem Grundsatz „Learning by doing". Die Arbeitnehmer werden in konkrete Beschäftigungsverhältnisse bei deutschen Arbeitgebern bis zu einer Höchstdauer von 18 Monate vermittelt. Die Arbeitnehmer werden wie deutsche Arbeitnehmer entlohnt, auch sind deutsche Sozialabgaben zu leisten, da ein direktes Beschäftigungsverhältnis zu einem inländischen Betrieb besteht.

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2.3 Saisonbeschäftigung

Durch sie soll in erster Linie ein Beschäftigungskorridor zur Abfederung von Wanderungsdruck geöffnet werden. Zugleich werden Interessen deutscher Arbeitgeber berücksichtigt, die vielfach in saisonalen Wirtschaftsbereichen Schwierigkeiten haben, Arbeitskräfte zu finden. Kontingente sind nicht vorgegeben, jedoch liegen der Vermittlung konkrete Verfahrensabsprachen zwischen der Bundesanstalt für Arbeit und den Partnerländern zugrunde. Die Vermittlung steht unter dem Vorbehalt, daß keine vorrangig berechtigten Arbeitnehmer zur Verfügung stehen (Deutsche, EU-Ausländer, Ausländer mit festem Arbeitsmarktstatus).

3. Entwicklungs- und außenpolitische Zielsetzung

Der kurze Überblick zeigt, daß zumindest bei den Werkvertrags- und Gastarbeitnehmerabkommen die entwicklungspolitische, aber auch die außenpolitische Zielsetzung im Vordergrund steht. Maßgebend ist der Gedanke, wie solidarische Hilfe für die Länder geleistet werden kann, die möglichst rasch an den Westen herangeführt werden sollen und deren baldiger Beitritt zur EU im Interesse aller liegt.

Alle diese Abkommen sind auf eine zeitlich befristete Beschäftigungsdauer der Arbeitnehmer angelegt: Es sollen nicht leistungsfähige und dynamische Arbeitskräfte den Ländern entzogen, sondern deren Qualifikation zum Aufbau des eigenen Landes gefördert werden.

Angesichts dieser europäischen Zielsetzung überrascht es nicht, daß in allen Europaabkommen, die die EU mit den MOE-Ländern zur Gründung einer Assoziation abgeschlossen hat, eine Regelung enthalten ist, die auf die Bedeutung der bilateralen Beschäftigungsabkommen hinweist. Diese Regelung lautet: „Unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage in dem Mitgliedstaat und vorbehaltlich seiner Rechtsvorschriften und der Einhaltung seiner Bestimmungen über die Mobilität der Arbeitnehmer sollten die bestehenden Erleichterungen für den Zugang zur Beschäftigung für Arbeitnehmer, die die Mitgliedstaaten im Rahmen bilateraler Abkommen gewähren, beibehalten und nach Möglichkeit verbessert werden; die anderen Mitgliedstaaten werden den möglichen Abschluß ähnlicher Abkommen wohlwollend prüfen."

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Dennoch hat bisher nur die Bundesrepublik Deutschland mit den Transferstaaten entsprechende Abkommen in nennenswertem Umfang abgeschlossen und erst jetzt entwickeln sich Ansätze bilateraler Regelungen anderer EU-Staaten zu diesen Ländern, so z.B. durch Belgien und Frankreich.

Die Bundesregierung wird ihre Bemühungen im Zusammenwirken mit den MOE-Ländern fortsetzen, daß die Programmsätze der Europaabkommen auch von anderen Mitgliedstaaten der EU ernstgenommen und in konkrete Vereinbarungen umgesetzt werden.

Doch zurück zu den entwicklungspolitischen Zielsetzungen der Abkommen. In der öffentlichen Diskussion wird immer wieder die Tatsache übersehen, daß bei den Werkvertragsabkommen die Förderung von unternehmerischem Know-how durch wirtschaftliche Kooperation im Vordergrund steht und nicht so sehr die Beschäftigung und Qualifikation der Arbeitnehmer. So sind Organisation und Management von Baustellen, die Zusammenarbeit mit verschiedenen Firmen, die Produktivitätsoptimierung oder die sinnvolle Steuerung des Einsatzes von Personal- und Sachmitteln wichtige Beispiele für einen solchen Know-how-Transfer. Auf die positiven Wirkungen, die sich aus einer solchen Zusammenarbeit für die inländischen Unternehmen ergeben können, werde ich an anderer Stelle noch eingehen.

Einen bedeutsamen Beitrag leisten die Abkommen und hier insbesondere die Werkvertragstätigkeit für die Stabilisierung und Verbesserung der Zahlungsbilanz der Reformstaaten. Die Devisentransfers und Einkommenseffekte sind geeignet, das heimische Investitionsniveau zu erhöhen und dadurch insgesamt den Umstrukturierungsprozeß zu erleichtern und zu unterstützen. Bei den Werkverträgen wird dieser Effekt noch dadurch erhöht, daß die Firmen selbst durch ihre Tätigkeit in Deutschland Devisen erwirtschaften, die für Investitionen in der Heimat verfügbar sind. Dies wird zwar nicht kurzfristig, aber mittel- und langfristig den Wanderungsdruck in Richtung Westeuropa verringern.

Auf diesen Zusammenhang möchte ich besonders hinweisen auch und insbesondere vor dem Hintergrund der Diskussion, die Werkvertragsabkommen induzierten illegale Zuwanderung. In dieser Diskussion wird m.E. oft zu vordergründig argumentiert. Nicht die Werkverträge sind Ursache für die illegale Wanderung, sondern das erhebliche Lohn- und Währungsgefälle, das zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den MOE-Ländern

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besteht. Dieses Gefälle abzubauen und Arbeitsplätze im Heimatland zu schaffen, sind aber besonders die Werkvertragstätigkeiten geeignet. Die Wirkung könnte beträchtlich verstärkt werden, wenn - wie ausgeführt - mehr EU-Länder diese gesteuerte Form der Arbeitskräftewanderung unterstützten. Es ist naiv zu glauben, ohne die Werkverträge könnte die Zahl der illegalen Arbeitnehmer entscheidend verringert werden. Die Zurückführung der Werkvertragskontingente in den letzten Jahren hat deutlich gemacht, daß - illegale - Ersatzlösungen sehr rasch gefunden werden, sei es durch unmittelbare illegale Tätigkeit bei einem inländischen Arbeitgeber oder durch die Entwicklung von Scheinselbständigkeiten.

In diesem Zusammenhang möchte ich noch auf einen anderen Aspekt hinweisen, der in der Diskussion über die Beschäftigungsabkommen übersehen wird. Der dank dieser Abkommen intensive Meinungsaustausch mit den MOE-Ländern dient nicht nur der Klarstellung und Positionierung von - möglicherweise unterschiedlichen - Interessen und Forderungen, sondern führt auch zu sinnvollen, gemeinsamen Strategien in Wanderungsfragen. Die Transferländer erkennen mehr und mehr die Vorteile gesteuerter Wanderung und den Verlust an Kapital, Wissen und sozialer Sicherheit als Folge der illegalen Wanderung. Hier liegt eine große Chance, die Probleme der Illegalität durch gemeinsames Handeln in den Griff zu bekommen.

4. Arbeitsmarkt- und sozialpolitische Anforderungen

Ich habe von der Zielsetzung der Beschäftigungsabkommen gesprochen. Ich möchte nunmehr auf einige weitere Aspekte eingehen, die bei den Beratungen über diese Abkommen eine wichtige Rolle spielten und sich in entsprechenden Regelungen der Verträge wiederfinden: die arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Anforderungen.

Solidarität bedeutet Bereitschaft zur Mitübernahme von Belastungen, setzt also eine gewisse Belastungsfähigkeit voraus. Solidarität findet somit dort eine Grenze, wo Belastungen nicht mehr übernommen werden können bzw. nicht zumutbar sind. Diesem Gedanken folgend enthalten die Abkommen eine Reihe von Regelungen, die die arbeitsmarkt- und sozialpolitische Akzeptanz sicherstellen sollen.

1. Ich erwähnte bereits, daß die Beschäftigung der Arbeitnehmer den tariflichen bzw. ortsüblichen Regelungen entsprechen muß. Eine Beschäf-

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   tigung zu Dumpinglöhnen, aber auch zu Mindestlöhnen ist nicht statthaft. Insoweit taucht hier das Problem weit unter deutschen Tarifen, aber dennoch legal beschäftigter Werkvertragsarbeitnehmer aus der EU nicht auf. Erfreulicherweise ist jetzt die Zahlung eines Mindestlohnes für die EU-Vertragsarbeitnehmer geregelt - zumindest bis August 1997. Aber selbst zu diesen Bedingungen ist die Beschäftigung von Werkvertragsarbeitnehmern aus den MOE-Ländern nicht gestattet.

2. Die Beschäftigung der Werkvertragsarbeitnehmer ist nur im Rahmen festgelegter Kontingente zulässig. Diese Kontingente sind aber nicht unveränderbar, sondern werden der jeweiligen Arbeitsmarktlage in Deutschland angepaßt: Eine Veränderung der Arbeitslosenzahlen um einen Prozentpunkt bedeutet eine Reduzierung bzw. Anhebung des Kontingents um 5%. Darüber hinaus sind die Kontingente nicht in allen Wirtschaftsbereichen beliebig einsetzbar. So ist z.B. die Arbeit im sensiblen Baubereich in den meisten Abkommen durch Unterkontingente eingeschränkt.
3. Außerdem enthalten die Abkommen eine Regelung, die eine Konzentration von Werkverträgen in Regionen, die von Arbeitslosigkeit besonders betroffen sind, ausschließt.

5. Entwicklung der Werkvertragstätigkeit in Deutschland

Die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt, aber auch die Häufung illegaler Praktiken hat zu substantiellen Einschränkungen der Werkvertragstätigkeit geführt.

Beide Vertragsparteien waren nach Inkrafttreten der Abkommen davon ausgegangen, daß alles Erforderliche geregelt und ein korrekter Ablauf zu erwarten sei. Ein Irrtum, wie sich bald herausstellte. Es kam zu Überschreitungen der vereinbarten Kontingente, zu Arbeitnehmerverleih oder zur Nichteinhaltung der Tarifregeln. Die öffentliche Kritik, z.B. von Seiten der Gewerkschaften, aber auch von Unternehmen, ließ nicht lange auf sich warten. Schließlich war die - zunächst vorhandene - Akzeptanz der Werkverträge erheblich in Frage gestellt. Allerdings kam die Antwort der Bundesregierung prompt und unmißverständlich:

1. Das erforderliche Genehmigungsverfahren zur Zulassung eines Werkvertrages wurde verschärft. Zur Finanzierung der dadurch entstandenen

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   Zusatzkosten wurden Gebühren eingeführt. Nach der derzeit geltenden Gebührenverordnung der Bundesanstalt für Arbeit besteht eine Grundgebühr von 400 DM pro Werkvertrag sowie eine Arbeitserlaubnisgebühr von 185 DM pro Arbeitnehmer und Kalendermonat. Bei einem einjährigen Werkvertrag mit 10 Arbeitnehmern errechnet sich somit eine Gesamtgebühr von 22.600 DM.

2. Mit Einführung dieser Gebühr sind in Schwerpunktarbeitsämtern spezielle Kontrollgruppen eingerichtet worden, die gezielt die ordnungsgemäße Werkvertragstätigkeit überprüfen.

3. Zugleich sind mit den Abkommensländern verschärfte Sanktionsregelungen vereinbart worden, die sich vor allem gegen die Firmen richten, die Arbeitnehmer nicht gemäß den Vertragsregeln beschäftigen. Auch die Sanktionen gegenüber deutschen Generalunternehmen wurden verschärft.

4. Zur Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten kleiner und mittelständischer Baubetriebe sind Obergrenzen für die Beschäftigung ausländischer Werkvertragsarbeitnehmer eingeführt worden, die sich an die Zahl der gewerblichen Arbeitnehmer des beauftragenden Unternehmens orientieren.

5. Als weitere Antwort auf die sich verschlechternde Arbeitsmarktlage hat die Bundesregierung die mit verschiedenen Ländern vereinbarten, allerdings befristeten, Zusatzkontingente nicht verlängert.

6. Aktuelle Situation

In Folge dieser Maßnahmen haben sich die Kontingentzahlen fast halbiert. Insgesamt beträgt das Kontingent z.Zt. rund 55.000 Arbeitnehmer, darunter rund 35.000 Arbeitnehmer für den Baubereich. Die tatsächliche Auslastung liegt jedoch nur bei 45.200 bzw. 18.300 Arbeitnehmern im Baubereich.

Diese überraschend geringe Auslastung ist vor allem auf die wesentlich billigeren EU-Werkvertragsarbeitnehmer, zum Teil auf die Gebühren zurückzuführen. Ein weiterer Grund für die rückläufigen Zahlen liegt aber auch in der sorgfältigeren Auswahl der Firmen, die für eine Tätigkeit in Deutschland zugelassen werden durch die Abkommenspartner. So werden z.B. in

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den meisten Vertragsländern nur noch Firmen mit langjährigen Erfahrungen in dem entsprechenden Wirtschaftszweig zugelassen.

Die aktuelle Arbeitsmarktentwicklung hat auch zu einer geringeren Auslastung der Kontingente bei den Gastarbeitnehmertätigkeiten geführt. Die Vermittlungszahlen bei den Gastarbeitnehmern sind erheblich zurückgegangen. Nur noch etwa die Hälfte des Kontingents von 10.000 Arbeitnehmern ist besetzt. Darüber hinaus ist die Möglichkeit einer Drei-Monats-Saisonbeschäftigung auf die eigentliche Saisonarbeit beschränkt worden, eine kurzfristige Tätigkeit im Bau, die ursprünglich möglich war, ist nicht mehr zulässig.

Die Ausführungen zu den arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Aspekten machen deutlich, daß die neuen Beschäftigungsformen eine Menge Probleme schaffen. Das Argument ist sicher nicht von der Hand zu weisen, daß Umgehungsversuche und illegale Praktiken neue Einschränkungen der Abkommen induzieren, die dann kaum noch oder nur mit hohem Kontrollaufwand zu überwachen sind. Ist dieser Aufwand noch vertretbar? Können wir uns Werkvertrags-, Gastarbeitnehmer- und Saisonbeschäftigungen noch erlauben angesichts von ca. 4,7 Millionen Arbeitslosen?

Wir sollten uns hüten, diese Fragen mit einem vorschnellen Nein zu beantworten, geprägt von den Eindrücken der aktuellen Probleme. Halten wir uns vor Augen: Die Abschaffung dieser Beschäftigungsformen mit ihren recht überschaubaren Kontingenten wird die Arbeitsmarktlage nicht nennenswert verbessern. Sie wird eher zu einem Anstieg der illegalen Beschäftigung führen - auf die Substitutionsmechanismen habe ich an anderer Stelle bereits hingewiesen.

Die Abschaffung dieser Beschäftigungsformen würde aber eine Menge positiver Auswirkungen und Entwicklungen abschneiden, die gerade für die Bundesrepublik Deutschland als ein Land in der Mitte Europas und als Exportnation von hervorragendem Interesse sind. Durch die Beschäftigungsmöglichkeiten werden nicht nur Investitionspotentiale für die Abkommensländer geschaffen, sondern auch Deutschland profitiert aus dem Einkauf von Gütern und Maschinen der bei uns tätigen Firmen und Arbeitnehmer. Darüber hinaus erschließen die Firmenkooperationen für die deutschen Unternehmen Absatzmärkte nicht nur in den Abkommensländern, sondern auch in Drittländern.

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Hervorheben möchte ich auch die sozialen Komponenten dieser Abkommen. Die Bundesrepublik Deutschland leistet einen solidarischen Beitrag zur Verbesserung der sozialen Situation der Menschen in den Abkommensländern, der weit über die Zahl der in Deutschland Beschäftigten hinausgeht. Dabei hat die Befristung der Beschäftigung den Vorteil, daß möglichst viele Menschen an diesem sozialen Vorteil teilhaben und ein brain-drain vermieden wird. Diese sozialen Wirkungen sind geeignet, den Wanderungsdruck abzubauen.

Insgesamt ist mir der Hinweis wichtig, daß eine Bewertung der hier zur Diskussion stehenden Beschäftigungsformen nicht zu kurz greift, sondern daß vor allem die mittel- und langfristigen Aspekte der zeitlich befristeten Beschäftigung gesehen werden. Es wäre fatal, wenn das Urteil alleine unter dem Eindruck der aktuellen Beschäftigungslage in der Bundesrepublik gefällt würde. Die Abkommensländer sehen dank der intensiven bilateralen Kontakte zunehmend die Bedeutung dieser legalen Beschäftigungsform und unterstützen mit aktiven Maßnahmen die Bemühungen, illegale Beschäftigung zurückzudrängen.

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