Archiv für Sozialgeschichte
Rezension

Das Sozialsystem der Bundesrepublik, das nach Ende des Zweiten Weltkriegs in enger Anlehnung an die institutionelle Entwicklung der Weimarer Republik wiederaufgebaut worden war, befand sich Ende der fünfziger und Anfang der sechziger Jahre in einer Krise. So jedenfalls nahmen es die Zeitgenossen wahr. Zum einen wurden die mangelhaften Leistungen der Sozialversicherungen (insbesondere bei den Altersrenten) kritisiert, zum anderen war aufgrund vieler Einzelreformen das Leistungsrecht so unübersichtlich geworden, dass eine Neuordnung notwendig erschien. Während sich das vom Ressort her zuständige Arbeitsministerium zunächst wenig aktiv zeigte, versuchte das Finanzministerium stärkeren Einfluss auf die Gestaltung der Sozialpolitik zu erlangen. Ziel des Finanzministeriums war eine Reform des sozialen Sicherungssystems, die auf Einsparungen durch eine Umschichtung von Mitteln ausgerichtet war. Aus Steuermitteln finanzierte Sozialleistungen sollten nach Vorstellung des Finanzministers nur nach Überprüfung der Bedürftigkeit zugänglich sein. Arbeitsminister Anton Storch dagegen bestand auf einem strikten Rechtsanspruch auf Sozialleistungen - und konnte sich damit am Ende schließlich durchsetzen.

Um die sozialpolitische Diskussion voranzutreiben, kündigte Konrad Adenauer zu Beginn seiner zweiten Legislaturperiode 1953 eine umfassende Reform des Sozialversicherungssystems an. Adenauers Konzeption zielte dabei sowohl auf eine entscheidende Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der Rentner, Invaliden, Waisen und Hinterbliebenen als auch auf eine umfassende Neuordnung des gesamten Sozialleistungsrechts. Die im Bundeskabinett bestehenden unterschiedlichen Vorstellungen, wie eine solche Reform aussehen könnte und wie umfassend sie sein sollte, blockierten allerdings ein rasches Angehen des Reformprojektes. So wollte Storch im Gegensatz zu Adenauer die Sozialreform zunächst darauf beschränken, die materielle Situation der Rentner zu verbessern. Nachdem sich in den folgenden zwei Jahren nur wenig bewegt hatte und die Überlegungen zur Einsetzung einer Regierungskommission für Sozialpolitik in Verfahrensfragen steckengeblieben war, ergriff Adenauer erneut die Initiative und richtete einen Ministerausschuss für die Sozialreform ein. Für Adenauer war die Sozialpolitik inzwischen zu einem Politikfeld geworden, auf dem er nach der außenpolitischen Neuorientierung der Bundesrepublik nun den neuen Staat nach innen auf ein stabiles, reformiertes sozialpolitisches Fundament stellen wollte.

Die Protokolle der Sitzungen dieses Ministerausschusses für Sozialreform sowie die des 1958 einberufenen Sozialkabinetts, die bis 1998 als geheime Verschlusssache im Bundeskanzleramt der Forschung entzogen waren, liegen jetzt in einer vom Bundesarchiv erstellten Edition vor. Damit steht der Forschung nunmehr eine zentrale Quelle für die Sozialpolitik der späten fünfziger Jahre zur Verfügung, die unter anderem noch ergänzt wird durch die im Anhang abgedruckten Vorlagen des die Sitzungen der Minister vorbereitenden Interministeriellen Ausschusses. Die von Bettina Martin-Weber verfasste Einleitung ordnet die Sitzungen des Ministerausschusses und des Sozialkabinetts kompetent in die sozialpolitische Diskussion der späten fünfziger Jahre ein. Die Edition liefert damit eine hervorragende Ergänzung zu der noch immer nicht überholten Darstellung der Sozialpolitik in der Frühphase der Bundesrepublik von Hans Günter Hockerts. [ Hans GŁnter Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik 1945 bis 1957, Stuttgart 1980 .] An der Edition könnte lediglich kritisiert werden, dass zwar die erwähnten Ministerialbeamten sowohl namentlich als auch mit Zuordnung zu ihrem Ministerium genannt werden, die Minister dagegen meist ohne Nennung ihres Namens einzig in ihrer Funktion. Dies erfordert umständliches Blättern in den beigefügten Kurzbiographien.

Während die Rentenreform von 1957 mit der Einführung einer dynamischen, d.h. an die Veränderungen des Lohnniveaus gekoppelten Rente, und eines neuen Finanzierungsprinzips, nämlich des Umlageverfahrens, von der Forschung zu Recht als zentrales sozialpolitisches Ereignis der „gesamten Nachkriegspolitik auf dem Gebiet der Sozialversicherung" (Hockerts) gewürdigt wird, scheiterte die Adenauer-Administration weitgehend an einer entsprechenden Reform der gesetzlichen Krankenversicherung. Notwendig erschien eine Reform der Krankenversicherung nicht nur im Rahmen der angestrebten Vereinheitlichung der Sozialversicherungsgesetzgebung, sondern auch, weil die Krankenkassenbeiträge immer weiter gestiegen und die Krankenkassen in immer größere Finanzierungsprobleme geraten waren. Zu diesem Kostenanstieg beigetragen haben neben diversen Leistungsverbesserungen unter anderem auch die Übernahme der Krankenversicherung der Rentner 1956, deren stetig steigende Kosten zu einem immer geringeren Anteil durch die Beiträge der Rentenversicherung abgedeckt wurden, sowie die Einführung der Lohnfortzahlung für Arbeiter 1957. Ziel der vom CDU-Arbeitsminister Theodor Blank angestrebten Reform sollte zudem eine stärkere Ausrichtung der Leistungen der Krankenversicherung auf die Krankheitsvorsorge und -verhütung sein. Zweimal, am Ende der dritten sowie zu Beginn der vierten Legislaturperiode gelang es Blank jedoch nicht, im Bundestag eine Mehrheit für seine Gesetzesvorlage zu einem Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetz zu gewinnen.

Diesem Thema ist die an der Universität Bonn entstandene Dissertation von Ursula Reucher gewidmet, die ausführlich auf die Ursachen des Scheiterns der Blankschen Reformen eingeht. Zum einen hatte das Arbeitsministerium die Stimmung falsch bewertet und die Widerstandsbereitschaft der Interessenverbände, insbesondere der Ärzteschaft, die sich an den gesetzgebenden Institutionen vorbei einen direkten Zugang zum Bundeskanzler verschafft hatten, völlig unterschätzt. Die zentrale Ursache für das Scheitern der Reform sieht Reucher jedoch in stärkerem Maße, als dies die Forschung bisher nahegelegt hatte, in der in sich gespaltenen CDU/CSU-Fraktion. Der in der dritten Legislaturperiode noch mit absoluter Mehrheit im Bundestag regierenden Partei gelang es nicht, die unterschiedlichen Interessen zu bündeln und sich auf einen Kompromiss zu einigen. Während der rechte Flügel der CDU für eine stärkere Belastung der Krankenversicherten plädierte und damit den Missbrauch von Versicherungsleistungen unterbinden, die Eigenverantwortung der Versicherten fördern sowie zusätzliche Leistungen der Krankenversicherung finanzieren wollte, leistete der linke Arbeitnehmerflügel mit dem Argument der sozialen Gerechtigkeit hiergegen anhaltenden Widerstand. Eine grundlegende Richtungsentscheidung in der Sozialpolitik über die Gewichtung der Kernprinzipien der gesetzlichen Krankenversicherung – Solidarität und Subsidiarität – stand an. In der vierten Legislaturperiode war die Lage noch schwieriger geworden, da man sich nun auch noch in der Koalition mit der FDP einigen musste. Während die FDP für eine deutlichere Eigenbeteiligung der Patienten an ihren Krankheitskosten eintrat, tendierte die oppositionelle SPD dazu, den solidarischen Charakter der Krankenversicherung in Richtung eines staatlichen Gesundheitssicherungssystems nach britischem Vorbild auszuweiten. Dieser Streit über die Reform der Krankenversicherung wuchs sich zu einer für die Sozialpolitik der Bundesrepublik ebenso grundlegenden Debatte aus, wie man sie in den Jahren zuvor über die Reform der Rentenversicherung geführt hatte.

Reucher zeichnet anhand der von ihr ausgewerteten Zeitschriften und einschlägigen Archiven die Diskussion über die Krankenversicherungsreform in den zuständigen Ministerien, im Parlament sowie in den Parteien und Verbänden nach und schildert in chronologischer Reihenfolge die einzelnen Reformvorhaben. Zwar stützt sie ihre Arbeit auf eine recht breite Quellenbasis, aber es ist sehr zu bedauern, dass sie das im Bundesarchiv zugängliche Archivmaterial nicht umfassender ausgewertet hat. So hat sie den umfassenden Bestand des für die Krankenversicherungsreform innerhalb des Arbeitsministeriums zuständigen Generalsekretariats für die Sozialreform nur in kleinen Teilen herangezogen. Ebenso ist es unverständlich, warum Reucher, obwohl sie die FDP-Bestände im Archiv des Deutschen Liberalismus ausgewertet hat, feststellt, man müsse, um die Rolle der FDP genauer verstehen zu können, diese Bestände erst auswerten (S. 177). Dieses Manko der Quellenbasis ist insofern besonders bedauerlich, als nicht zu erwarten steht, dass sich in naher Zukunft noch einmal jemand mit dieser doch eher trockenen Materie beschäftigen werden wird.

Lutz Sauerteig, Freiburg im Breisgau



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